【圓桌論壇·聚焦電子檔案】

編者按：當前，政府采購電子檔案的普及面臨多重考驗。一方面，硬件投入和運維成本居高不下，給財政預算帶來壓力；另一方面，數據量的爆發式增長對存儲容量提出更高要求，而技術迭代又帶來長期保存的新課題。更為關鍵的是，在網絡安全形勢日益復雜的背景下，如何確保涉密采購數據的安全，成為政府采購電子檔案管理必須跨越的門檻。對此，本期將聚焦政府采購電子檔案的實踐探索，剖析現實困境，探討應對之策，為政府采購電子檔案的健康發展提供建設性思考。

從“紙間”到“云巔”

——業內專家共話政府采購電子檔案系列問題

主持人：

本報記者                                           張舒慧  彭勇琪  

嘉賓：

內蒙古自治區財政廳政府采購處四級調研員                    王  棟

中國電子信息產業發展研究院副研究館員                      夏  冰

政府采購業內專家                                          張澤明

中招國際招標有限公司董事會秘書                            尹德淳

博思數采科技股份有限公司內蒙古分公司總經理              蘇日古嘎

優勢明顯 劣勢并存

主持人：與傳統紙質檔案相比，政府采購電子檔案有何優劣勢？

王棟：與傳統紙質檔案相比，政府采購電子檔案有易保存、節省空間、方便調閱查閱等優點，但與此同時，電子檔案對云資源的占用、費用及其安全、備份等問題，也為電子檔案的推廣使用帶來了一定挑戰。例如，內蒙古政府采購云平臺可以生成政府采購電子檔案，但卻無法替采購人、代理機構長期存儲這些檔案。一方面，云資源的租賃費用太高；另一方面，財政部門對政府采購檔案并沒有保存義務。

夏冰：電子檔案的閱讀必須借助一定的軟硬件設備才能進行，而紙質檔案一般無須借助特殊設備。電子檔案的檢索效率比較高、后期管理成本比較低，數據共享的安全和保密問題在一定程度上比較容易控制。電子檔案系統實現了數字化存儲，能夠大大提高檔案的查找效率，降低人為操作的錯誤率，提高工作效率。此外，電子檔案通過網絡辦公系統還可以實現遠程訪問，對于遠距離的協同辦公很有優勢。但它的劣勢也比較明顯，主要是資金、技術、人才相對于紙質檔案要求更高，否則前期收集整理都會存在一些問題。同時，還要求平臺建設過程中注意多系統融合貫通、標準接口統一。這不僅需要資金投入，而且對相關人員的信息化技能、使用習慣和意識的要求相對更高。此外，電子檔案在使用過程中，如遇到設備故障、黑客攻擊、存儲庫房溫濕度發生變化、保存電子檔案的載體受到外界強磁干擾破壞等，其信息內容很容易被修改和破壞，導致檔案內容損壞甚至丟失。

張澤明：電子檔案相較于傳統紙質檔案有很多優勢，如存儲方便、節約空間、容易備份等。電子檔案未來還可以作為采購人的數據資產，產生經濟價值。當然，電子檔案也存在一定劣勢，如存儲載體的可靠性需要得到保障、使用專門技術防止對電子檔案進行篡改、涉密電子檔案防止泄密風險高等。同時，政府采購電子檔案也存在收費貴的問題。目前，政府采購電子檔案的存儲格式等并沒有統一標準。各地對政府采購電子檔案的需求不僅在于方便存儲，更在于科學管理。由于這些檔案管理系統需要適配現有的政府采購電子化管理系統，必然要求進行個性化的數據和操作設計，有時甚至對現有紙質檔案進行掃描輸入，故會造成收費貴的問題。此外，如果后期政府采購電子化檔案數據要合理流動，現有檔案數據的數據清洗、異構數據的互通，也會產生操作成本。

因此，我認為，一方面要堅定電子化檔案的發展方向不動搖，另一方面要在電子檔案的數據格式等技術性、架構性問題上做好規劃設計，為實現數據流動與互聯互通的需求做好準備，避免政府采購電子化檔案系統成本產生“添油戰術”的弊端。在國家層面，應盡快推動形成統一的電子檔案數據標準，便于基層執行。

蘇日古嘎：談及政府采購電子檔案的優勢，繞不開采集、整理、歸檔、存儲、查詢、調閱更加便捷高效等特點。和其他數字化轉型過程中遇到的問題一樣，如何轉變觀念、習慣是電子檔案推廣應用中最大的挑戰。在收費方面，我們做過調研。以一個預算單位為例，存儲紙質檔案的檔案柜及其管理成本比現在電子檔案系統的價格至少高出2倍。推進政府采購電子檔案管理，是遵循國家碳中和戰略的一項重要舉措。雖然在推進、推廣的過程中可能會出現各種難點和堵點，但是從長遠戰略及價值來看，這是政府采購發展的趨勢和必經之路，應該多些鼓勵和支持。

尹德淳：無論是電子檔案還是傳統紙質檔案，我覺得本質需求應該是一致的。一要在檔案保存上做到安全；二要在檔案查詢上做到便捷；三要在檔案管理上做到規范；四要在檔案成本上做到低廉；五要在檔案運用上做到傳承。現階段，兩種檔案存儲方式各有優劣，但電子檔案一定會是未來趨勢。我認為，檔案管理工作對于一個單位來講非常重要。以我們招標代理機構為例，檔案管理工作的優劣，是項目能否順利開展的基礎。經業務人員反饋，現在有不少項目單位見面溝通的第一個關注點，就是查看公司有沒有正規的檔案室。

政策落地 試點先行

主持人：當前政府采購電子檔案系統的整體規劃和目標是什么？是否有明確的推廣時間表？

張澤明：國家檔案局已經發布了《招標投標電子文件歸檔規范》行業標準，并于今年2月1日起正式實施。該規范明確招標投標交易平臺形成電子文件歸檔的一般方法，涵蓋招標投標電子文件歸檔范圍以及招標投標電子文件的形成、收集、整理、歸檔、系統功能接口等多方面的指標和要求，以及招投標不同參與方在電子文件歸檔中的主要職責。該規范適用于機關、團體、企事業單位和其他組織，通過電子招標投標交易平臺進行招標投標而形成的電子文件的歸檔管理。國家檔案局之前還發布了《紙質檔案數字化規范》行業標準，對紙質檔案的電子化設立規范。雖然這些規范均為檔案行業推薦標準，不具有強制力，但也可為采購人進行政府采購電子歸檔提供參考。此外，國務院辦公廳2023年印發的《政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理辦法》、國家檔案局2024年印發的《電子檔案管理辦法》等規章制度雖然不是直接針對政府采購電子檔案，但也為政府采購電子檔案系統的規劃與實施提供了基本遵循。

尹德淳：政府采購類項目需明確按照《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）來執行檔案管理工作。《政府采購法》第四十二條規定，“采購人、采購代理機構對政府采購項目每項采購活動的采購文件應妥善保存，不得偽造、變造、隱匿或者銷毀。采購文件的保存期限為從采購結束之日起至少保存15年。”第七十六條規定，“采購人、采購代理機構違反本法規定，隱匿、銷毀應當保存的采購文件或者偽造、變造采購文件的，由政府采購監督管理部門處以二萬元以上十萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”目前，我們雖然具備全過程電子化采購能力，但是否采用電子檔案的存儲方式，則需要根據采購人的委托情況而定。

王棟：以內蒙古為例，我們依托“全區一張網”政府采購云平臺，已經建成了政府采購電子檔案系統。通過該平臺完成的政府采購活動，采購人、采購代理機構應在電子化采購活動結束之日起15個工作日內登錄電子交易系統下載政府采購項目電子化交易全過程檔案，并進行歸集。

蘇日古嘎：作為系統制造商，我們整體規劃是以《中華人民共和國檔案法》及《政府采購法》為指引，參照《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》《招標投標電子文件歸檔規范》等標準規范設計政府采購電子檔案系統，需要符合四性檢測要求。在數字中國、數字政府、優化行政服務以及綠色、集約、低碳發展的大背景下，通過信息化手段，實現檔案管理安全可靠、降本增效的目標。我們遵循“政策落地、試點先行”的原則逐步推進系統應用。以內蒙古為例，目前已有呼和浩特市、滿洲里市、烏蘭察布市等盟市先行先試，后續在其他盟市逐步推廣。

堵點多樣 有待解決

主持人：使用單位在實際操作中遇到的主要問題有哪些？

王棟：預算單位在政府采購電子檔案使用和保存過程中，目前存在兩方面問題：一是有關單位法律意識淡薄，對政府采購檔案不夠重視，認為委托代理機構保存政府采購檔案就行，導致到期不下載、不歸集政府采購電子檔案。二是集中采購目錄以內或采購限額標準以上，通過內蒙古政府采購云平臺辦理的政府采購項目形成了政府采購電子檔案，但集中采購目錄外、限額標準以下的很多項目，由預算單位按照單位內控制度線下開展采購，并未形成電子檔案。因此，這兩部分采購檔案管理尚未做到較好銜接，導致預算單位在政府采購檔案管理方面存在不同程度的管理混亂。

張澤明：目前，政府采購電子檔案管理系統大多僅限于查閱、下載、打印等，對政府采購電子化系統產生的數據進行歸檔尚未普及。系統的電子化維度不高、未深度嵌入現有政府采購電子化系統、操作性有待提升、檢索效率仍待優化等問題均客觀存在。對此，我們要明確這些都是探索發展中存在的問題，不能因此而否定政府采購電子化檔案管理系統的價值。為盡快解決這些問題，除了要在電子化檔案系統頂層設計方面進行突破外，還要進一步明確電子化檔案管理的需求，提升需求的科學性，為電子檔案系統設計提供依據。鑒于目前系統很多問題不是技術尖端難題，而是實施落地不科學、不細致的問題。因此，要正確引入關鍵性（而非尖端性）IT技術，解決電子檔案系統目前的技術桎梏。

夏冰：一是對電子材料的認可度。比如，有的要求投標文件是鮮章；有的可能不愿意接受電子材料投標，覺得查看不方便等。二是標準統一問題。不同省份、不同制造商的系統所使用的CA證書并不互通。因此，建議一是統一思想，重視電子檔案工作。比如，由主管部門在檔案部門的指導下建立統一的采購檔案分類方案、文件材料歸檔范圍等。對于共性的要求，先提煉出來，再明確標準，以便各級部門操作。二是要有專業技術人員專門負責電子檔案管理，及時收集、匯總，便于后期利用。三是加快CA全國統一認證與共享。

蘇日古嘎：政府采購電子檔案管理系統操作相對簡單，目前已經上線的區域出現的問題主要有國產化適配和大文件上傳兩個問題。國產化適配的難點主要在于國產設備及系統的性能弱版本多、適配時間較長。對此，我們正在加大研發力度積極解決。大文件上傳問題主要是一些交易過程中的音視頻文件，在檔案整理過程中容易受網絡帶寬、傳輸速率影響。對此，我們正在嘗試通過壓縮技術解決。按照我們對存儲的測算和預算單位政府采購項目數量調研，當前的存儲空間可以滿足大部分預算單位5年至8年的增量存儲，且存儲設備支持級聯，即可以購買多個。對于容量，我們暫未發現容量不足問題，后續也會支持擴容。

多措并舉 全面替代

主持人：您認為政府采購電子檔案全面替代紙質檔案還需要突破哪些障礙？

張澤明：一是在法律法規層面進一步強化政府采購電子檔案的地位。目前，我國并未明確政府采購電子檔案可以完全替代紙質檔案，加之法律法規對政府采購檔案有保存期限的要求，導致采購人不敢大膽使用電子檔案，依然以紙質檔案為主、電子檔案為輔。這在一定程度上制約了電子檔案全面替代紙質檔案的步伐。二是盡量采取通用電子歸檔數據。由于目前沒有強制統一的電子檔案數據規范，在具體實施中需要保證電子歸檔文件格式向行業推薦標準、主流數據存儲格式看齊。三是高度重視數據安全。要嚴格按照國家數據安全分級保護的規定，做好電子檔案的安全保護工作。對于采用云存儲的，依然要在訪問權限管控上做好管理。

尹德淳：電子檔案全面替代紙質檔案，需要有三方面的突破。一是制度突破。目前，針對政府采購項目進行的巡視巡察、審計檢察等力度越來越大，其具體要求也并不完全一致。如果采用電子檔案全面替代紙質檔案，是否可以完全滿足上述活動的要求。即便當時采用電子檔案，后面可能依然需要打印成為紙質檔案來進行存檔。如果在制度上無法給電子檔案一個同等的法律地位及使用場景要求，全面替代紙質檔案還是比較困難的。二是技術突破。檔案保存的穩定性、可靠性是最基本的要求。在此基礎上，技術發展要讓電子檔案的使用更加高效、調取更加方便，還需要在技術上采取相應的措施來加強數字化工作，以保證電子檔案可以長期保存、有效利用、方便調取。三是成本突破。如果說上述兩個突破解決的是電子檔案“可以用”和“能用好”的話，那么成本突破可以概括為“愿意用”。只有在成本上減少大量人力、物力、財力的投入，才能讓電子檔案用起來更廣泛、接受起來更容易。

夏冰：最重要的是要突破安全性方面的障礙。電子檔案有賴于計算機、網絡等電子設備才能查閱和使用，易受到黑客攻擊、病毒感染等安全威脅，易被篡改或偽造。同時，存儲載體如硬盤、磁帶、云存儲等存在壽命問題，長時間保存可能會導致信息丟失或損壞。當然，對于紙質檔案的長期保存，同樣也會遇到多種安全威脅，如需要控制溫度和濕度、注意滅蟲防蛀等。如今，電子文件單套歸檔和電子檔案單套管理要想推行下去，同樣需要突破長期保存的瓶頸問題。

近年來，國務院、國家檔案主管部門和行業主管部門對電子檔案的推進力度還是比較大的，出臺了許多有利于電子檔案管理的法規標準。比如，《電子檔案管理辦法》《招標投標電子文件歸檔規范》等，為政府采購電子檔案系統的整體規劃和目標奠定了基礎。

王棟：目前來看，政府采購電子檔案要完全取代紙質檔案，還要依賴全社會信息存儲技術的發展，需要大量便宜、穩定、安全的云資源，才能實現電子檔案大規模、長時間存儲，否則電子檔案難以完全取代紙質檔案。

蘇日古嘎：目前，紙質檔案在歷史價值、表現形式、法律證據等方面有其獨特優勢。可以說，在現階段，紙質檔案和電子檔案互為補充、取長補短。如果政策法規上允許，從目前的技術層面來看，電子檔案完全可以代替紙質檔案，而且無紙化后將會大大降低辦公成本，提升工作效率。

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