【聚焦惡意投訴】

淺談非法質(zhì)疑投訴的甄別與處理（下）

■ 沈德能

如果非法投訴進(jìn)入合法的投訴處理環(huán)節(jié)，甚至最后得逞，那么會變相鼓勵更多供應(yīng)商進(jìn)行惡意投訴。因此，依法甄別和排除非法投訴，是正常處理供應(yīng)商投訴的基本前提，也是打擊和預(yù)防惡意投訴的重要環(huán)節(jié)。

供應(yīng)商依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第五十五條規(guī)定，向財政部門提起的投訴屬于行政裁決類投訴。此類投訴是因供應(yīng)商維權(quán)救濟(jì)需要，為了解決與采購人的政府采購爭議而提起的投訴，與通常所稱的舉報違法違規(guī)行為的“投訴”是不同的。對舉報違法違規(guī)行為的“投訴”，財政部門采用監(jiān)督檢查程序處理；對解決爭議的維權(quán)救濟(jì)投訴，財政部門采用行政裁決（投訴處理）程序處理。本文所探討的是后一類投訴，前一類“投訴”不在本文討論范圍。

甄別非法投訴的法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)

《政府采購法》第五十五條規(guī)定，“質(zhì)疑供應(yīng)商對采購人、采購代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意或者采購人、采購代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定的時間內(nèi)作出答復(fù)的，可以在答復(fù)期滿后十五個工作日內(nèi)向同級政府采購監(jiān)督管理部門投訴。”

《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第五十五條明確，“供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴應(yīng)當(dāng)有明確的請求和必要的證明材料。供應(yīng)商投訴的事項(xiàng)不得超出已質(zhì)疑事項(xiàng)的范圍。”

《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱94號令）第九條規(guī)定，“以聯(lián)合體形式參加政府采購活動的，其投訴應(yīng)當(dāng)由組成聯(lián)合體的所有供應(yīng)商共同提出。”第十九條提出，“投訴人應(yīng)當(dāng)根據(jù)本辦法第七條第二款規(guī)定的信息內(nèi)容，并按照其規(guī)定的方式提起投訴。投訴人提起投訴應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）提起投訴前已依法進(jìn)行質(zhì)疑；（二）投訴書內(nèi)容符合本辦法的規(guī)定；（三）在投訴有效期限內(nèi)提起投訴；（四）同一投訴事項(xiàng)未經(jīng)財政部門投訴處理；（五）財政部規(guī)定的其他條件。”第二十條規(guī)定，“供應(yīng)商投訴的事項(xiàng)不得超出已質(zhì)疑事項(xiàng)的范圍，但基于質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容提出的投訴事項(xiàng)除外。”

非法投訴的類型

一是因非法質(zhì)疑引起的投訴。在前文中，筆者詳細(xì)討論了非法質(zhì)疑的表現(xiàn)形式。對于符合該文所述的非法質(zhì)疑情形，采購人對該非法質(zhì)疑答復(fù)后，供應(yīng)商對答復(fù)不滿意而提起的投訴，則是非法投訴。或者采購人對該非法質(zhì)疑不答復(fù)、不告知，供應(yīng)商在超過法定質(zhì)疑答復(fù)期限后提起的投訴，也是非法投訴。比如，在前文所述案例中，省財政廳認(rèn)定某建筑公司對福利彩票印刷項(xiàng)目中標(biāo)結(jié)果不是依法提出質(zhì)疑而是非法質(zhì)疑。換言之，因?qū)Ψ欠ㄙ|(zhì)疑答復(fù)不滿意而提起的投訴是非法投訴。

二是聯(lián)合體中單個供應(yīng)商提起的投訴。投訴人某科技公司因?qū)Υ頇C(jī)構(gòu)就采購項(xiàng)目作出的質(zhì)疑答復(fù)不滿意，便向財政部門提起投訴。投訴書所列的相關(guān)供應(yīng)商為某科技股份有限公司、某科技發(fā)展有限公司聯(lián)合體。實(shí)踐中，采購人允許供應(yīng)商組成聯(lián)合體參加采購活動，基本上出于采購項(xiàng)目的客觀需要。換言之，聯(lián)合體作為一個隱性資格條件出現(xiàn)，供應(yīng)商不組成聯(lián)合體就滿足不了采購項(xiàng)目的資格條件或者某些實(shí)質(zhì)性要求。根據(jù)94號令第九條規(guī)定，“以聯(lián)合體形式參加政府采購活動的，其投訴應(yīng)當(dāng)由組成聯(lián)合體的所有供應(yīng)商共同提出。”因此，在這一案例中，投訴人應(yīng)當(dāng)是聯(lián)合體而非單一供應(yīng)商。

三是向同級財政部門之外的其他部門提起的投訴。94號令第十九條第一款規(guī)定，“投訴人應(yīng)當(dāng)根據(jù)本辦法第七條第二款規(guī)定的信息內(nèi)容，并按照其規(guī)定的方式提起投訴。”換言之，投訴人依法應(yīng)當(dāng)向同級財政部門公開的投訴途徑、地址等提起投訴，而不應(yīng)向上級財政部門或者同級政府的其他部門如公管辦或者紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等提起投訴。

四是超出質(zhì)疑事項(xiàng)和答復(fù)內(nèi)容的投訴。有些投訴人不區(qū)分行政裁決類投訴和舉報違法行為類投訴，認(rèn)為只要對采購人的質(zhì)疑答復(fù)不滿意都可以提起投訴。比如，當(dāng)發(fā)現(xiàn)采購人在處理質(zhì)疑過程和答復(fù)質(zhì)疑時不合規(guī)、不盡責(zé)，便就此提起投訴。實(shí)際上，這種投訴也是非法投訴。

五是投訴請求與投訴事項(xiàng)無關(guān)的投訴。供應(yīng)商在維權(quán)救濟(jì)的投訴中應(yīng)當(dāng)有具體明確的投訴請求，且投訴請求應(yīng)當(dāng)與投訴事項(xiàng)有關(guān)，才能維護(hù)自己的合法權(quán)益，財政部門才能有針對性地解決投訴人的實(shí)際問題。如果投訴請求超出了投訴事項(xiàng)的范圍，那么財政部門可能無權(quán)處理或者不能在投訴處理程序中處理。比如，投訴請求對采購人員或者代理機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行處理、將違法行為移交相關(guān)部門處理等，都不是與維權(quán)救濟(jì)有關(guān)的投訴請求。

六是超過投訴有效期的投訴。《政府采購法》第五十五條規(guī)定的供應(yīng)商提起投訴的法定期限是質(zhì)疑答復(fù)期滿后15個工作日內(nèi)。需要提醒的是，供應(yīng)商在質(zhì)疑答復(fù)期滿后幾天才收到質(zhì)疑答復(fù)的，或者在答復(fù)期滿前幾天就收到質(zhì)疑答復(fù)的，計算投訴有效期時均是以“答復(fù)期滿后15個工作日內(nèi)”計算，而不是以供應(yīng)商“收到答復(fù)后15個工作日內(nèi)”計算。同時需要注意，“答復(fù)期滿后”是指，期滿的第二個工作日起算，期滿當(dāng)天不計入。

七是重復(fù)投訴。同一投訴事項(xiàng)經(jīng)財政部門投訴處理過的，不能再就此進(jìn)一步投訴，形成重復(fù)投訴。如果對財政部門的投訴處理決定不服，依法應(yīng)當(dāng)申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟救濟(jì)。有些投訴人對投訴處理決定的某些內(nèi)容不服，但又不想通過行政復(fù)議或者訴訟解決，認(rèn)為還有道理可講或者財政部門還可以糾錯來改變已經(jīng)作出的處理決定，故進(jìn)一步深入投訴。在筆者看來，這樣的投訴是重復(fù)投訴，也是不合法的投訴。

對非法投訴的處理方法

對前述非法投訴，財政部門在受理審查環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)依法區(qū)別處理。

一是因非法質(zhì)疑導(dǎo)致的非法投訴、超過投訴有效期的投訴和重復(fù)投訴。對于此三種情形的非法投訴，財政部門依據(jù)94號令第十九條第二款第（一）（三）（四）項(xiàng)和第二十一條第一款第（二）項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)在3個工作日內(nèi)書面告知投訴人投訴不符合本辦法第十九條規(guī)定條件的，不予受理，并說明理由。

實(shí)踐中，有些財政部門在投訴審查受理環(huán)節(jié)疏于對“提起投訴前已依法進(jìn)行質(zhì)疑”的條件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，沒有發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商的質(zhì)疑是非法質(zhì)疑，導(dǎo)致這些不符合受理?xiàng)l件的非法投訴被受理進(jìn)入到了投訴處理程序，甚至到作出投訴處理決定時仍然沒有發(fā)現(xiàn)。

據(jù)筆者觀察，提起投訴前未依法進(jìn)行質(zhì)疑而提起的非法投訴，是導(dǎo)致所謂惡意投訴多發(fā)的主要原因，且在惡意投訴中占比較大。因此，為打擊和預(yù)防惡意投訴，財政部門必須在受理審查投訴環(huán)節(jié)加強(qiáng)審查、深入審查，看供應(yīng)商提起投訴前是否已經(jīng)依法進(jìn)行質(zhì)疑（即調(diào)查其質(zhì)疑是否合法）。切忌僅進(jìn)行形式審查，即只看表面上有供應(yīng)商的質(zhì)疑函和采購人的質(zhì)疑答復(fù)函，就以為符合受理?xiàng)l件，而不去進(jìn)一步深究供應(yīng)商的質(zhì)疑是否依法提出，是否為非法質(zhì)疑。筆者認(rèn)為，財政部門一旦受理了非法投訴，就為惡意投訴供應(yīng)商開辟了與采購人或者其他供應(yīng)商惡意勾兌、威脅進(jìn)行利益交換的通道，同時也變相增加了財政部門的工作量，浪費(fèi)投訴處理資源。

二是向同級財政部門之外的其他部門提起的投訴、超出質(zhì)疑事項(xiàng)和答復(fù)內(nèi)容的投訴、投訴請求與投訴事項(xiàng)無關(guān)的投訴和聯(lián)合體中單個供應(yīng)商提起的投訴。對于此四種情形的非法投訴，財政部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)94號令第二十一條第一款第（一）項(xiàng)，在收到投訴書5個工作日內(nèi)一次性書面通知投訴人修改補(bǔ)正投訴書。在一般情況下，要求投訴人在3個工作日內(nèi)修改補(bǔ)正投訴書，未按照補(bǔ)正期限進(jìn)行修改補(bǔ)正或者修改補(bǔ)正后仍不符合規(guī)定的，則書面告知投訴人不予受理，并說明理由。

政府采購已經(jīng)走過了20多年的時間，參與政府采購的供應(yīng)商已經(jīng)熟悉了其中的維權(quán)救濟(jì)途徑、技巧和采購各方的心理心態(tài)。隨之而來的就是有些不良供應(yīng)商非法利用法律規(guī)定的救濟(jì)方法進(jìn)行惡意質(zhì)疑投訴，從中進(jìn)行勾兌獲取不當(dāng)利益。面對日益猖獗的惡意質(zhì)疑投訴，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)和財政部門必須提高自己的業(yè)務(wù)能力和水平，依法準(zhǔn)確甄別和處理非法質(zhì)疑投訴，將非法質(zhì)疑投訴排除在正常的質(zhì)疑答復(fù)和投訴處理程序之外。可以說，不給不良供應(yīng)商留下惡意質(zhì)疑投訴的大門，就能解決大部分惡意質(zhì)疑投訴的問題。

此外，相關(guān)部門還應(yīng)細(xì)化94號令關(guān)于質(zhì)疑答復(fù)的規(guī)定，明確采購人在收到供應(yīng)商的質(zhì)疑函后，應(yīng)當(dāng)對供應(yīng)商的質(zhì)疑是否符合法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格審查，指導(dǎo)采購人如何審查非法質(zhì)疑，盡可能列舉已經(jīng)存在的非法質(zhì)疑情形。當(dāng)采購人認(rèn)為供應(yīng)商的質(zhì)疑為非法質(zhì)疑并不予答復(fù)，供應(yīng)商投訴到財政部門后，財政部門應(yīng)當(dāng)依法支持采購人對非法質(zhì)疑的處理，依法不予受理投訴人的相關(guān)投訴，以此遏制惡意質(zhì)疑投訴的上升勢頭。

（作者系廣西廣天一律師事務(wù)所律師）

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