【案例看臺(tái)】

免費(fèi)下載采購(gòu)文件，供應(yīng)商為何喪失質(zhì)疑權(quán)

■ 馬正紅

案例回放

受采購(gòu)人委托，某采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)以公開招標(biāo)方式（采用非電子化采購(gòu)流程）負(fù)責(zé)某總體規(guī)劃項(xiàng)目采購(gòu)組織實(shí)施工作，并通過政府采購(gòu)法定網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)布了采購(gòu)公告。公告指出，潛在供應(yīng)商需在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，前往指定地點(diǎn)，以300元/份的價(jià)格有償獲取采購(gòu)文件。同時(shí)，公告還對(duì)參與投標(biāo)的供應(yīng)商資質(zhì)提出明確要求，即須具備國(guó)家自然資源部頒發(fā)的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制甲級(jí)資質(zhì)。

招標(biāo)公告發(fā)布后，吸引10余家供應(yīng)商前來購(gòu)買采購(gòu)文件。然而，A公司卻未遵循公告規(guī)定的方式和價(jià)格獲取文件，而是通過某地政府采購(gòu)網(wǎng)的公開渠道免費(fèi)下載了該采購(gòu)文件。之后，A公司針對(duì)采購(gòu)文件提出質(zhì)疑，認(rèn)為其中關(guān)于團(tuán)隊(duì)人員技術(shù)能力及類似業(yè)績(jī)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置存在不合理的限制條件，要求對(duì)采購(gòu)文件進(jìn)行修改完善。

采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在接到A公司的質(zhì)疑后，經(jīng)仔細(xì)審查認(rèn)為，A公司在規(guī)定的報(bào)名期限內(nèi)，既未前往現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行報(bào)名，也未按照要求獲取采購(gòu)文件，因此并未正式參與該項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)。基于此，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)判定A公司不屬于該項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)法定意義上的供應(yīng)商，也不符合依法獲取采購(gòu)文件的潛在供應(yīng)商條件，遂依法作出不予受理A公司質(zhì)疑的決定。A公司對(duì)此決定表示不服，在法定時(shí)間內(nèi)向當(dāng)?shù)刎?cái)政部門提起投訴。在投訴中，A公司指出，采購(gòu)文件售價(jià)300元明顯不合理，按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)免費(fèi)，其依據(jù)是《關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》。A公司認(rèn)為，既然采購(gòu)文件應(yīng)當(dāng)免費(fèi)，那么本公司也應(yīng)被視為適格的潛在供應(yīng)商。

財(cái)政部門在審核相關(guān)情況后，認(rèn)定A公司未依法獲取可質(zhì)疑的采購(gòu)文件，不屬于潛在供應(yīng)商范疇，最終決定駁回A公司的投訴。

以上案例引出一個(gè)問題：采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)售價(jià)300元的采購(gòu)文件，A供應(yīng)商通過公開渠道免費(fèi)下載后，是否可以對(duì)采購(gòu)文件提出質(zhì)疑？

案例分析

——潛在供應(yīng)商與供應(yīng)商的概念及權(quán)利厘清。依據(jù)政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)的條文內(nèi)涵，在政府采購(gòu)活動(dòng)中，潛在供應(yīng)商與供應(yīng)商有著明確的界定，二者在概念和權(quán)利方面存在顯著差異。供應(yīng)商是指那些不僅購(gòu)買或下載了采購(gòu)文件，還進(jìn)一步參與了采購(gòu)活動(dòng)后續(xù)關(guān)鍵步驟的主體，這些步驟包括但不限于遞交投標(biāo)文件、參與開標(biāo)等。供應(yīng)商在完整參與采購(gòu)流程后，享有更為廣泛的權(quán)利，不僅能夠?qū)Σ少?gòu)文件提出質(zhì)疑，還可針對(duì)采購(gòu)過程以及中標(biāo)結(jié)果提出質(zhì)疑，以保障自身合法權(quán)益和采購(gòu)活動(dòng)公平公正。

而潛在供應(yīng)商則僅購(gòu)買或下載了采購(gòu)文件，但并未參與采購(gòu)活動(dòng)的后續(xù)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其權(quán)利相對(duì)受限，僅能在獲取采購(gòu)文件后，就該文件本身提出質(zhì)疑，無法對(duì)采購(gòu)過程及中標(biāo)結(jié)果發(fā)表意見。這種質(zhì)疑范圍的差異，正是潛在供應(yīng)商與供應(yīng)商在權(quán)利方面的重要體現(xiàn)。

——A公司不屬于潛在供應(yīng)商，無權(quán)質(zhì)疑采購(gòu)文件。在本案中，無論是潛在供應(yīng)商還是供應(yīng)商，獲取采購(gòu)文件的方式都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循采購(gòu)公告中規(guī)定的途徑。對(duì)于本項(xiàng)目而言，潛在供應(yīng)商獲取采購(gòu)文件的合法方式是在特定時(shí)間和地點(diǎn)，以公告要求的付費(fèi)形式對(duì)采購(gòu)文件進(jìn)行購(gòu)買。

然而，A公司并未按照這一法定方式獲取采購(gòu)文件，而是自行通過網(wǎng)站下載的方式取得。這種獲取方式明顯不符合采購(gòu)公告的規(guī)定，A公司未通過合法途徑獲取采購(gòu)文件，因此不能被認(rèn)定為依法獲取采購(gòu)文件。基于上述潛在供應(yīng)商與供應(yīng)商的界定標(biāo)準(zhǔn)，A公司不屬于潛在供應(yīng)商，自然也就無權(quán)對(duì)采購(gòu)文件提起質(zhì)疑。

依據(jù)《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》第十一條規(guī)定，A公司對(duì)采購(gòu)文件提出質(zhì)疑的行為，顯然不符合規(guī)定。基于此，財(cái)政部門作出的駁回A公司投訴的處理決定是合理且合法的。

——電子化采購(gòu)與采購(gòu)文件收費(fèi)問題。在明確了A公司未依法獲取采購(gòu)文件無權(quán)質(zhì)疑后，筆者進(jìn)一步探討一下電子化采購(gòu)與采購(gòu)文件收費(fèi)的相關(guān)問題，這對(duì)于理解本案中采購(gòu)文件收費(fèi)的合理性以及依法獲取采購(gòu)文件的要求具有重要意義。

《關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》由財(cái)政部發(fā)布，旨在進(jìn)一步優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境，對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)中的多項(xiàng)內(nèi)容作出了規(guī)定。其中第三條規(guī)定：“實(shí)現(xiàn)電子化采購(gòu)的，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向供應(yīng)商免費(fèi)提供電子采購(gòu)文件；暫未實(shí)現(xiàn)電子化采購(gòu)的，鼓勵(lì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)向供應(yīng)商免費(fèi)提供紙質(zhì)采購(gòu)文件。”在電子招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目場(chǎng)景中，按照相關(guān)規(guī)定，采購(gòu)文件的提供應(yīng)秉持免費(fèi)原則，旨在降低供應(yīng)商參與政府采購(gòu)活動(dòng)的成本，營(yíng)造公平、開放的營(yíng)商環(huán)境。但需要明確的是，本項(xiàng)目并未采用電子化采購(gòu)模式，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)將采購(gòu)文件價(jià)格設(shè)定為300元，這一做法是符合現(xiàn)行法規(guī)要求的。

即便是在采購(gòu)文件免費(fèi)提供的情形下，供應(yīng)商或潛在供應(yīng)商也絕不能隨意從非指定渠道下載文件。他們必須嚴(yán)格依照采購(gòu)公告所明確規(guī)定的途徑和方式，依法獲取采購(gòu)文件（一般獲取平臺(tái)上會(huì)留痕，記錄其下載時(shí)間，以計(jì)算質(zhì)疑期限），如此才能獲得與之對(duì)應(yīng)的權(quán)利。倘若采購(gòu)項(xiàng)目需要供應(yīng)商付費(fèi)購(gòu)買采購(gòu)文件，供應(yīng)商同樣要嚴(yán)格遵循采購(gòu)公告的具體要求，按時(shí)足額付費(fèi)購(gòu)買后，才具備對(duì)采購(gòu)文件提出質(zhì)疑的資格。A公司未付費(fèi)購(gòu)買但從其他渠道免費(fèi)下載，不能認(rèn)定為“依法獲取”，A公司顯然沒有認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，其未遵循合法途徑獲取采購(gòu)文件，這種行為不符合獲取權(quán)利的法定前置條件，自然也就無法獲得對(duì)采購(gòu)文件提出質(zhì)疑的權(quán)利。

案例啟示

鑒于當(dāng)前政府采購(gòu)法規(guī)體系框架，本案處理結(jié)果對(duì)規(guī)范政府采購(gòu)活動(dòng)具有重要示范價(jià)值：一方面警示供應(yīng)商及潛在供應(yīng)商，須嚴(yán)格遵循采購(gòu)公告要求獲取采購(gòu)文件，否則將喪失相應(yīng)權(quán)利主張資格；另一方面要求采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在發(fā)布公告時(shí)，明確采購(gòu)文件獲取方式與操作細(xì)則，切實(shí)保障政府采購(gòu)活動(dòng)的公平性、公正性與透明度。

值得關(guān)注的是，若本案供應(yīng)商通過免費(fèi)渠道獲取的采購(gòu)文件中，確實(shí)存在歧視性條款，可通過哪些途徑進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)？從制度設(shè)計(jì)角度看，如能構(gòu)建補(bǔ)償機(jī)制或能有效激發(fā)供應(yīng)商參與監(jiān)督的積極性無疑最佳。盡管現(xiàn)行政府采購(gòu)法律法規(guī)明確限定僅潛在供應(yīng)商享有對(duì)采購(gòu)文件的質(zhì)疑權(quán)，但其他供應(yīng)商若發(fā)現(xiàn)歧視性問題，筆者認(rèn)為仍可嘗試通過以下路徑推動(dòng)問題解決：

一是提出詢問——合規(guī)溝通的基礎(chǔ)路徑。依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及配套規(guī)定，供應(yīng)商對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)事項(xiàng)存有疑問時(shí)，有權(quán)向采購(gòu)人提出詢問。非潛在供應(yīng)商可采取書面或口頭形式，就采購(gòu)文件中的歧視性條款向采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)發(fā)起詢問，通過信息交互推動(dòng)問題解決。

二是提交書面建議——制度化參與的補(bǔ)充方式。以正式書面文件形式，向采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提交關(guān)于采購(gòu)文件歧視性問題的分析意見。建議需詳細(xì)列明涉嫌歧視的具體條款、法律依據(jù)及邏輯論證，推動(dòng)采購(gòu)主體自主審查文件合法性。此路徑雖非法定質(zhì)疑程序，卻能通過專業(yè)意見表達(dá)，促使采購(gòu)主體主動(dòng)糾正文件瑕疵。

上述機(jī)制協(xié)同運(yùn)作，既契合政府采購(gòu)“公開透明”的基本原則，也為非潛在供應(yīng)商參與監(jiān)督提供了制度空間，有助于提升政府采購(gòu)活動(dòng)的規(guī)范性與公信力。

法律鏈接

《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》

第十一條 提出質(zhì)疑的供應(yīng)商（以下簡(jiǎn)稱質(zhì)疑供應(yīng)商）應(yīng)當(dāng)是參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商。

潛在供應(yīng)商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購(gòu)文件的，可以對(duì)該文件提出質(zhì)疑。對(duì)采購(gòu)文件提出質(zhì)疑的，應(yīng)當(dāng)在獲取采購(gòu)文件或者采購(gòu)文件公告期限屆滿之日起7個(gè)工作日內(nèi)提出。

《關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》

實(shí)現(xiàn)電子化采購(gòu)的，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向供應(yīng)商免費(fèi)提供電子采購(gòu)文件；暫未實(shí)現(xiàn)電子化采購(gòu)的，鼓勵(lì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)向供應(yīng)商免費(fèi)提供紙質(zhì)采購(gòu)文件。

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