【業(yè)內觀點】

政府采購行政裁決制度可增強“互動性”

■ 張澤明

目前，政府采購行政裁決試點已經擴大，相關制度正在演進之中。筆者認為，只有確保了行政裁決的權威性，才能對政府采購爭議進行有效分流，防止政府采購投訴走到行政復議乃至行政訴訟環(huán)節(jié)。為更好發(fā)揮行政裁決“分流閥”的作用，可以參照行政復議、行政訴訟等有效經驗，在投訴處理書面審查基礎上，進一步完善行政裁決人員與供應商、采購人、代理機構當面溝通交流的制度，加大在裁決過程中質證、調解的力度，增強“互動性”，以“當面說理”化解矛盾，強化行政裁決在政府采購領域“定分止爭”的作用。

引入調解仍需制度化

——確保調解對政府采購行政裁決案件實現全覆蓋。財政部門可以通過調解來釋理說法，幫助行政裁決案件的當事人明確自己的行為是否在糾紛解決中處于有利地位，從而加速行政裁決程序流轉。比如，對于采購人有違法行為或者采購程序有瑕疵的，通過調解推動采購人主動自我糾錯，或者主動采取補救措施，爭取供應商的諒解。對于供應商就采購程序實施存在誤解，或者單純在采購過程中產生不滿情緒的，要通過調解做好解釋說明，疏導好供應商情緒。

——確保調解貫穿于行政裁決全過程。在受理環(huán)節(jié)，財政部門受理人員可在審查期內積極引導供應商參加受理前調解，通過敦促采購人自查自糾、向供應商進行釋法明理等方式，使采購人和提出裁決申請的供應商都再次審視自己的行為是否合理。

在質證環(huán)節(jié)，要高度重視調解工作的開展。《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱94號令）第二十三條規(guī)定，“財政部門處理投訴事項原則上采用書面審查的方式。財政部門認為有必要時，可以進行調查取證或者組織質證。”因此，組織質證是財政部門的主動行為，而非應投訴供應商的要求而進行。筆者發(fā)現，目前財政部門在政府采購行政裁決過程中組織質證的頻次并不多，故建議從制度上加大財政部門主動組織質證的頻次，通過質證環(huán)節(jié)一并進行調解。行政裁決人員可以在質證現場詢問當事人是否同意現場調解，若當事人同意，則行政裁決人員可進行現場調解。此外，還可以在制度上規(guī)定財政部門可采取聽取意見、組織專門調解會等方式，直接與采購人和投訴供應商進行訴求溝通、法理辨析、情緒疏導等，提出或者指導形成調解和解方案，積極促使各方意見達成一致。

在辦理環(huán)節(jié)，同樣不能放松調解工作。筆者建議，可在質證、聽取意見、調解會等程序之后，告知采購人、供應商后續(xù)依然有申請調解的機會。若財政部門在調解過程中發(fā)現了違法違規(guī)行為，即使相關當事人同意調解并達成協(xié)議，財政部門也可在本次裁決調解結案的同時，通過發(fā)布監(jiān)督意見書等方式，督促相關采購人及時糾正違法違規(guī)行為，增強投訴供應商對調解程序的信心，提升調解公信力。

——確保調解始終保持高效率。在筆者看來，行政裁決調解可不追求程序的過度“精致”，不與司法調解等程序混同，而是保持“短、平、快”，直指矛盾核心。

一是在調解實施過程中注意應用現代通信技術。在各方當事人均同意，且裁決案件不涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私或者可能危及國家安全、公共安全、社會穩(wěn)定的情形時，鼓勵通過互聯(lián)網、電話會議等方式進行調解。

二是解決財政部門與裁決案件當事人的時限憂慮。調解必然要耗費一定時間，而投訴處理是有法定期限限制的。雖然現行制度規(guī)定了時限計算例外情形，如94號令第二十七條明確，“財政部門處理投訴事項，需要檢驗、檢測、鑒定、專家評審以及需要投訴人補正材料的，所需時間不計算在投訴處理期限內”，但例外情形并未包含調解的時間。因此，筆者建議，未來可將調解時間不計算在投訴處理期限內。對于當事人有明顯調解意愿但裁決處理期限不足的，還可以創(chuàng)設行政裁決中止制度。在調解過程中，經當事人同意后財政部門可以中止計算相關期限，及時開展和完成調解工作。

三是避免調解出現“久調不決”的問題。當任意一方當事人提出退出調解恢復裁決處置請求，或者財政部門評估認為難以達成一致意見時，可及時終止調解，依法作出裁決決定。

四是規(guī)避因意外產生的程序停滯。94號令二十三條第三款規(guī)定，“質證應當通知相關當事人到場，并制作質證筆錄。質證筆錄應當由當事人簽字確認。”當質證與調解一并開展時，有當事人拒不出席或者拒絕在質證或調解筆錄上簽字確認時，質證和調解工作可能會陷入進退兩難的境地。因此，筆者建議，可賦予財政部門立即停止質證或調解，由不配合方承擔不利責任的權力，避免調解過程止步不前。

明確相關制度細節(jié)

一是制度上明晰財政部門在行政裁決中開展質證的條件，并據此在質證過程中，觀察各方當事人反應，擇機一并開始調解。比如，可規(guī)定“對于以下情形，財政部門可以開展質證：（一）涉及國家利益、重大社會公共利益的；（二）涉及群體性糾紛或者社會關注度較高的；（三）涉及新業(yè)態(tài)、新領域、新類型爭議，案情復雜的；（四）采購人提供證據疑點較多，當事人對案件主要事實分歧較大的；（五）法律關系復雜的；（六）其他重大、疑難、復雜案件”。

二是提前告知當事人質證、調解時間。比如，可規(guī)定“財政部門應提前5個工作日將質證或調解的時間、地點和事項等通知當事人。如果財政部門在質證或調解前決定改變時間、地點的，應當及時告知當事人，并說明理由”。

三是規(guī)范當事人參加質證或調解的程序。比如，可規(guī)定“供應商、第三人委托代理人參加質證、調解的，應當在該環(huán)節(jié)開始前提交授權委托書。因投訴供應商、第三人人數眾多而案件合并審理的，如果供應商或第三人未推選代表人，則財政部門可以視情況要求其推選代表人參加質證、調解。代表人參加質證、調解的，應當在該環(huán)節(jié)開始前提交代表人推選材料。供應商、第三人推選不出代表人的，財政部門可以在供應商、第三人中指定代表人”。

四是明確財政部門的調解程序。筆者建議，至少兩名行政裁決人員出席調解會議，負責會議組織、聽證記錄、調解實施等工作。在調解過程中，應在充分聽取供應商、采購人、第三人等發(fā)表意見后，就核心矛盾情況進行調解。

五是強調裁決調解人員專業(yè)化。筆者建議，組建政府采購行政裁決或調解專家?guī)欤牍毬蓭煛⒙蓭焾F隊等參與調解。由于現在工會已經有參與勞動爭議解決的規(guī)定與實踐，財政部門可視當地相關協(xié)會發(fā)展情況，適時引入社會團體力量進行裁決調解。

六是統(tǒng)一行政裁決調解的工作尺度。筆者建議，市級以下政府采購投訴行政裁決統(tǒng)一由市級裁決機構集中管理，以此規(guī)范全市范圍內的政府采購爭議處理與調解尺度，切實維護供應商合法權益。而統(tǒng)一的裁決與調解，也能進一步規(guī)范財政部門的自由裁量權，增強政府采購監(jiān)管效能，優(yōu)化政府采購營商環(huán)境。

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