【大咖暢談集采機構競爭】

因地制宜選擇集采機構競爭模式

■ 淳驛婷 肖嘉怡

開展集中采購機構（以下簡稱集采機構）競爭試點是深化政府采購制度改革的重要一環，是提高集采機構生機與活力、提高政府采購效能，最終實現“物有所值”目標的重要舉措。筆者總結了當前集采機構競爭的主要模式，并提出各地如何根據其資源狀況、采購項目的需求和目標等情況因地制宜選擇更加符合當地情況的競爭模式，以提升政府集中采購的效能，推動政府采購制度深化改革。

基本認識

在集采機構競爭機制的探索中，由于集采機構本身的非營利性事業法人的屬性及其被賦予的社會責任，不能簡單將完全競爭和市場化強加于集采機構本身，而應結合中國的實際國情和制度設計，通過打破行政隸屬關系限制，推動在行政體制安排下的集采機構統籌合作、有序競爭，進而推動政府采購政策執行，最終實現“物有所值”目標。而集采機構的競爭也不是單純的競爭，而是競爭中的合作和合作中的競爭。

另外，引入集采機構競爭機制的根本目的，是為了更好地推動政府采購活動的順利執行，實現“物有所值”目標。在一定意義上可以認為，最終要實現的目標是政府采購的經濟性、效率性和有效性。因此，在集采機構競爭試點和實踐中，要注重最后是否真正提高了政府集中采購的效益和效能，是否真正有利于實現政府采購的社會效益，體現其社會責任。

競爭現狀

筆者在對現有各地試點案例進行研究之后發現，目前集采機構競爭機制的試點基本是圍繞打破集采機構的行政隸屬關系壁壘這個核心來展開的。而在打破集采機構的行政隸屬關系壁壘之后，各地試點的后續推進卻呈現出兩種不同的模式。盡管上文中提到集采機構的競爭是有限的競爭，是合作中的競爭和競爭中的合作。但在具體的試點中，各地在合作性、競爭性的傾向上卻截然不同。根據各地試點傾向性的不同，筆者將其歸納為有序競爭和統籌合作兩種模式。

前者是在打破行政隸屬劃分之后，讓原本不該承接某個政府采購項目的其他區域或者層級的集采機構承接該項目，更傾向于突出與原來應該承接該項目的集采機構之間的競爭關系。后者則更傾向于突出合作與統籌關系，是打破行政隸屬關系壁壘之后，在更高的層面加強對需求的統籌歸集，推動不同層級、不同區域集采機構之間聯動合作和有限競爭，以擴大政府集中采購的范圍，發揮規模效應，提高政府采購效能。

——有序競爭模式。我國現行的有序競爭主要體現為兩種形式：一是縱向競爭，旨在打破行政層級壁壘，實現行政體系內部的資源整合；二是打破行政區域壁壘的橫向競爭，著力于跨部門、跨地區的市場整合。

一是縱向競爭。縱向競爭可分為自上而下和自下而上兩種競爭形式。自上而下的縱向競爭是指，由行政級次高的預算單位委托行政級次低的集采機構進行采購。這旨在從效率和便利性的角度出發，充分發揮低行政級次采購機構“近市場、近需求、懂規則”的先天優勢，縮短政府采購程序鏈路，提升采購效率。成都市在某競爭性談判采購項目中開啟了自上而下的競爭試點，首次突破行政層級壁壘，將原屬成都市公共資源交易中心管轄的項目“下放”至新都區公共資源交易中心實施。同時，成都市通過建立標準化操作模板，明確試點項目組織實施流程與辦理要求，確保項目順利實施。筆者認為，這一跨級試點的實踐擁有著諸多優勢。在機構方面，低行政級次的新都區公共資源交易中心具有貼近市場、熟悉政策法規的天然優勢，顯著地縮短了需求響應時效，拓寬供應商核查深度，降低合同糾紛率。在采購程序方面，規范化的采購流程與文件有利于縮短程序鏈路，降低因溝通不暢等而造成的過程性成本。同時，通過項目的交付實施，低行政級次采購機構可以深度參與采購項目，有助于提升其業務能力。

自下而上的縱向競爭作為一種創新的政府采購競爭模式，是一種由低行政級次預算單位主動委托高行政級次集采機構開展采購活動的機制。山東省開展的省域集采機構競爭試點工作，打破傳統行政層級壁壘，選取省政府采購中心和濟南市政府采購中心作為先行試點，允許各級預算單位跨地域、跨層級自主委托試點采購中心代理政府采購項目。這一跨地區、跨層級的轉變，通過對代理機構資源的二次分配，避免低層級集采機構因項目過多而造成的超負荷運轉與響應效率低下，進一步提升資源利用效率與整體運營效能。同時，跨層級委托促進了集采機構之間的合作與交流，有利于整個行業的專業化發展。

二是橫向競爭。作為一種有序競爭方式，橫向競爭旨在于打破傳統的行政區域壁壘，賦予預算單位在同一行政層級內自主選擇集采機構的權利。比如，四川省眉山市鼓勵市級集采機構打破行政壁壘，跨行政區域對外承接政府采購項目。在資金利用方面，2021年，眉山市共開展跨區域代理集采項目19個，節約資金708.26萬元，節資率達12.5%。在公平性方面，眉山市將本地項目委托外地集采機構，實現了空間的隔離與信息的阻斷，確保了評標過程的公平性，有利于風險防控。同時，橫向競爭促進了集采機構之間的良性競爭，促使其不斷提升服務質量、優化采購流程、建設專業團隊、完善供應商管理以吸引更多采購項目，激發了集采機構的生機與活力。

——統籌合作模式。參考已發表的研究成果及現行的試點案例可以發現，統籌合作已經成為現有集采機構競爭試點中的一種創新模式。其核心在于打破原有行政隸屬關系壁壘，積極推動不同行政層級、不同行政區域的集采機構聯動合作和有限競爭，在更高的層級加大對通用型產品的統籌歸集力度，推行批量集中采購以及自愿聯合采購，提升政府采購效能。

比如，山東省開展的通用貨物品目全省框架協議采購協同征集試點工作，為政府采購合作統籌模式的實踐提供了極具價值的范例。在此次試點中，山東省打破了行政區劃的限制，將全省的集采機構資源進行整合。通過這種創新做法，為全省各級預算單位通用貨物小額零星采購提供了優質且高效的解決方案。這不僅提升了政府集中采購的效率，而且還進一步提高了采購效益，彰顯出統籌合作模式在通用貨物采購領域的顯著優勢。

如何繼續推進改革

在集中采購競爭機制的探索以及推廣過程中，不能簡單照搬既有制度，而需聚焦實際問題，基于當地實際情況和政府采購項目的實際需求，因地制宜選擇合適的競爭模式，有效解決現實問題，增進民生福祉。

比如，四川省什邡市公共資源交易中心承接喜德縣項目，是極具代表性的成功實踐。喜德縣是四川省涼山彝族自治州的轄縣，屬于三洲地區，而三洲地區的評審專家資源匱乏、技術力量薄弱。若讓當地的集采機構獨立承接政府采購項目，則較為困難，采購的效率和效能較低。這次試點充分發揮縱向競爭這一模式的獨特優勢，讓專家資源更加豐富、技術更加先進的什邡市公共資源交易中心承接喜德縣的政府采購項目，是因地制宜選擇具體的競爭模式進行試點并取得良好效果的典型案例。

由此可見，在推動集采機構競爭機制的改革中，要以當地政府集中采購中遇到的問題和困難為切口，充分考慮當地的資源狀況和實際需求，進行相應的制度設計與保障，以確保競爭機制的順利推進。同時也要認識到，引入集采機構競爭機制的根本目的，是為了切切實實提升政府集中采購的效能和社會效益。因此，在改革中要審慎考量，要以能否提高政府采購效率和效能、提高民生福祉為標準衡量競爭模式的合適與否，在不斷探索和改進中找到符合當地實際的特色集采機構競爭機制改革之路。

（作者單位：中央財經大學金融學院）

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