【實務探討】

如何審查政府采購質疑主體是否適格

■ 羅偉秀

質疑作為政府采購活動中的監督程序，是供應商表達訴求的合法渠道，對維護供應商合法權益、提升采購質量、營造公平公正市場環境至關重要。然而，越來越多供應商假借質疑名義，進行惡意質疑，嚴重阻礙政府采購項目的正常推進。為確保質疑程序合法合規，亟須梳理并明確質疑主體權利邊界，從源頭上遏制質疑權利濫用。

在政府采購實務中，大多數質疑是針對采購文件、采購結果提出的。因此，本文主要討論采購文件及采購結果質疑主體是否適格的審查。

對采購文件質疑主體的審查

在形式審查方面，根據《政府采購質疑和投訴辦法》第十一條規定，已經依法獲取采購文件是潛在供應商對采購文件提出質疑的前提條件。因此，對采購文件質疑主體是否適格的形式審查，關鍵在于核查質疑人是否已經獲取采購文件。

根據政府采購質疑相關法規規定，獲取采購文件的途徑主要有兩種：其一，按照采購文件規定的特定方式獲??；其二，從采購公告中獲取。在政府采購實務中，大多數政府采購項目的采購公告僅公示部分采購需求，所以第二種方式一般較少采用。

對于第一種方式，當下各地正在大力推進電子化采購。為確保采購過程的公平公正，開標前采購人及代理機構通常無法得知已獲取采購文件的供應商名單。鑒于此，供應商在提交質疑函時，應同步提交能夠證明自身已獲取采購文件的相關憑證。以四川政府采購一體化平臺為例，該平臺會自動生成獲取采購文件的回執單，可以作為有效憑證。

基于上述情況，采購文件應明確規定獲取采購文件的途徑，并且規定供應商提交質疑函時必須提供獲取采購文件的憑證。唯有在采購文件規定明確的基礎上，對質疑人主體是否適格的形式審查工作，方能做到流程規范、依據充分。

在實質審查方面，已獲取采購文件的供應商，就必然擁有質疑權利嗎？筆者認為并非如此?？v觀政府采購相關法律法規，從《中華人民共和國政府采購法》到《政府采購質疑和投訴辦法》等，均有明確規定：“供應商認為采購文件、采購過程、中標或者成交結果使自己的權益受到損害的，可以……提出質疑?！彼?，在完成形式審查后，還需要對“采購文件是否損害質疑人權益”進行實質性審查。

根據《政府采購質疑和投訴辦法》第十一條規定，參與項目采購活動的供應商才可以提出質疑。因此，若質疑人本身不具備參與所質疑項目采購活動的資格，則采購文件自然無法對其權益產生任何損害。通過對大量質疑、投訴案例的分析與總結，筆者認為，實質審查主要可從以下三個角度展開。

——質疑人是否符合采購文件設定的特定資格要求。在部分采購項目中，采購標的涉及國家法律法規明確規定需具備特定資質、許可的，采購文件會依法設定相關特定資格要求。例如，在醫療設備采購項目中，采購文件會要求投標人須具備《醫療器械經營許可證》相關資質；在圖書采購項目中，采購文件會要求投標人須具備《出版物經營許可證》，等等。對此類有特定資格要求的項目，一旦收到質疑，可以對質疑人是否具備相應許可、資質進行實質性審查。若不具備，則意味著質疑人不具有參與采購活動的資格，其權益不會被采購文件損害，自然也就無權對采購文件提出質疑。

——質疑人是否具備履行合同所必需的設備和專業技術能力。根據《中華人民共和國政府采購法》第二十二條規定，供應商參與政府采購活動的資格條件包括具備履行合同所必需的設備和專業技術能力。但在政府采購實務中，這方面并無統一、明確的判斷標準，筆者建議可以從采購項目實際情況、質疑人經營范圍等方面進行綜合評判。

例如，A商貿公司對某能源托管服務采購項目的采購文件提出質疑。根據采購文件，該項目采購標的為能源托管服務，托管服務周期長達10年，采購預算金額超億元，對服務專業性要求極高。然而經核查，A商貿公司的成立時間尚不足一個月，注冊資金不到50萬元，并且其營業執照載明的經營范圍僅僅包括了產品零售。從前述關鍵信息可以判斷，該A商貿公司明顯缺乏完成能源托管服務所必需的設備以及專業技術能力。基于此，參照財政部《指導性案例29號——X廳信息應用平臺采購項目投訴案》的處理意見，該A商貿公司明顯不屬于所質疑項目的潛在供應商范疇，對于其提出的采購文件質疑，可以按不予受理處理。

——例外情形。在開展上述實質性審查工作時，不能一概而論，還需要具體情況具體分析，關注例外情形。

其一，需要對質疑事項的具體內容進行辨別。若質疑事項本身是對采購文件所設特定資格要求是否合法提出的，則理應受理該質疑內容，并開展實質性處理。畢竟，一旦采購項目設置的資格條件存在不合法情形，諸如蓄意抬高準入門檻，或者設置與項目實際需求脫節、關聯性極低的特定資格要求，那么原本有能力參與項目的供應商大概率會被排除在外，無法參與到項目競爭之中。在此情形下，若對供應商就此類不合理資格條件所提出的質疑采取不予受理的態度，實質上等同于剝奪了供應商合法質疑的權利。

其二，需要留意采購文件中關于聯合體投標以及合同分包的規定。若采購文件允許聯合體投標，即便質疑人自身不滿足特定資格要求，也可能通過與其他具備相應資格的供應商組成聯合體，以滿足參與項目投標的資格；若采購文件允許合同分包，質疑人同樣可以將相關采購內容分包給具備資格的供應商來完成。在前述情形下，質疑人可能具備參與項目投標的潛在資格，相應地擁有提出質疑的權利。

綜上所述，實質性審查必須牢牢把握“采購文件是否損害質疑人權益”這一核心原則，緊密結合項目實際情況進行深入分析、精準判斷，既不縱容惡意質疑，也不盲目認定質疑無效，確保質疑處理過程合法合規。

對采購結果質疑主體的審查

在形式審查方面，根據《政府采購質疑和投訴辦法》第十一條規定，參與項目采購活動的供應商才可以提出質疑。因此，在針對采購結果質疑主體開展形式審查時，關鍵在于核實質疑人是否參與了所質疑項目的投標環節。若質疑人并未實際參與投標，從邏輯和實際情況來看，質疑人與項目的采購結果無關，自然也無權對采購結果提出質疑。

在實質審查方面，在滿足“質疑人已參與投標”形式要件的基礎上，還要對“采購結果是否損害質疑人權益”展開實質性審查。筆者認為，實質審查主要可從以下兩個角度展開。

一是質疑人是否通過資格審查或者符合性審查。在采購項目中，若質疑人因自身原因未通過資格審查或者符合性審查，則其已喪失參與項目后續評審的競爭資格。在此情形下，無論最終采購結果如何，都不會對質疑人的權益造成損害。因此，即使質疑人參與了采購項目的投標，但由于客觀上不存在中標結果使質疑人在采購項目中的權益受到損害的前提要件，則質疑人不屬于依法可以對中標結果提起質疑的主體，可以按不予受理處理。

例如，在某醫療設備采購項目中，某供應商未在投標文件中提供《醫療器械經營許可證》。經評審，該供應商未通過資格審查。在中標結果公告發布后，該供應商對中標供應商得分情況提出質疑。經分析，由于該質疑供應商未通過資格審查，后續評分情況與其無關，也不會對其權益產生實質性影響。因此，該質疑可以按不予受理處置。

二是例外情形。在開展采購結果質疑主體的實質性審查工作時，也須綜合考慮特殊情形，具體情形具體分析。

其一，需要審視質疑人資格審查或符合性審查未通過的結論是否準確。在評審過程中，由于人為疏忽、對評審標準理解偏差等因素，可能出現錯誤判定。若評審結論明顯有誤，那么因評審錯誤而剝奪質疑人的質疑權利，顯然違背了政府采購公平公正的原則。

其二，當質疑人針對自身資格審查或符合性審查不通過的結論提出質疑時，質疑事項與質疑人自身的權益息息相關，則不屬于上述“采購結果不損害質疑人權益”的情形。在此種情況下，質疑應當予以受理，為質疑人提供合理的救濟途徑，保障其合法權益。

在政府采購質疑處理工作中，對質疑主體是否適格的審查環節至關重要。對于采購文件的質疑主體審查，在形式上，需核實質疑人是否按采購文件要求獲取了采購文件；在實質上，則要考察質疑人是否具備參與采購項目的特定資格條件、是否具有履行合同必備的設備與專業技術能力。對于采購結果的質疑主體審查，在形式上，要核查質疑人是否參與了項目投標；在實質上，則要判斷采購結果是否切實損害了質疑人的合法權益。

總之，只有以事實為依據，以法律為準繩，通過嚴格的審查機制與法律手段，引導質疑回歸合法監督的本質，才能助力營造風清氣正、健康規范的政府采購生態環境。

（作者單位：四川國際招標有限責任公司）

法律鏈接

《中華人民共和國政府采購法》

第二十二條 供應商參加政府采購活動應當具備下列條件……（三）具有履行合同所必需的設備和專業技術能力。

第五十二條 供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起七個工作日內，以書面形式向采購人提出質疑。

《政府采購質疑和投訴辦法》

第十條 供應商認為采購文件、采購過程、中標或者成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起7個工作日內，以書面形式向采購人、采購代理機構提出質疑。

第十一條 提出質疑的供應商（以下簡稱質疑供應商）應當是參與所質疑項目采購活動的供應商。

潛在供應商已依法獲取其可質疑的采購文件的，可以對該文件提出質疑。對采購文件提出質疑的，應當在獲取采購文件或者采購文件公告期限屆滿之日起7個工作日內提出。

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。