【探討與爭鳴】

如何構建政府采購行政公益訴訟制度

■ 楊彬權 朱籽言

我國行政公益訴訟制度主要依據《行政訴訟法》和《人民檢察院公益訴訟辦案規則》等法律法規，目前主要覆蓋生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護等領域。傳統訴訟需直接利害關系，但生態環境、食品安全等問題影響不特定多數人，公益訴訟允許檢察機關等代表公眾維權。同時，行政機關可能因惰政、地方保護主義或能力不足等導致履職不力，公益訴訟通過司法監督倒逼其依法履職。

政府采購與公共利益息息相關，采購行為的合法性、公正性直接影響到國家和社會公共利益的實現。2024年5月8日發布的《國務院辦公廳關于創新完善體制機制推動招標投標市場規范健康發展的意見》要求，“將損害國家利益或者社會公共利益行為的線索作為公益訴訟線索向檢察機關移送”，這為構建政府采購行政公益訴訟制度指引了方向。

必要性

——補強政府采購監督制度，完善政府采購制度體系。政府采購涉及財政資金的使用，易成為權力尋租的重災區，腐敗風險高。部分地方盛行地方保護主義，利用惡意串標、圍標，破壞公平競爭秩序，損害國家和社會公共利益。筆者認為，究其原因，主要有以下兩點：一是缺乏有力的第三方監督機制，難以有效制衡各方監督力量。目前，對政府采購實施監督主要依靠財政、審計、行業主管部門等內部監督，監督視角較為局限，難以發現深層次問題。同時，作為外部監督的社會監督依賴于公眾、媒體等社會主體的意愿和能力，長期受到資源、權限的限制，監督效果大打折扣。二是普通訴訟僅能針對私人利益受侵害的情形尋求救濟，無法救濟政府采購不法行為損害的國家和社會公共利益。因此，亟須構建政府采購行政公益訴訟制度，打擊行政機關違法履行職責或不作為，為受損的國家和社會公共利益提供專門救濟。

——拓展行政公益訴訟受案范圍，完善政府采購檢察監督職能。我國行政公益訴訟的受案范圍應從兩個層面檢視：一是法定的“4＋11＋N”領域；二是拓展領域，即國家發布的指導意見或者地方的實踐探索。實踐中，不乏采購人與供應商、代理機構違法違規招標，導致財政資金使用效率低、公共服務提供成本高的案例。過去，檢察機關對政府采購的監督主要局限于抗訴和檢察建議。筆者認為，確立政府采購行政公益訴訟制度，有助于檢察機關豐富和完善對政府采購行為法律監督的內容和形式，有效拓展檢察機關法律監督的職能范圍。

理論依據

——公共利益保障理論。公共利益保障理論的需求源于現代社會公共事務的復雜性和公共利益的易受侵害性。隨著政府職能從傳統的管理型向現代的服務型轉變，政府不僅需要提供基本的公共服務，更需致力于公共利益的維護和實現。政府采購作為政府行使職能、提供公共服務的重要方式，其活動的公開性、公平性和公正性直接關系到公共利益的實現程度。從這個角度出發，構建政府采購行政公益訴訟制度顯得尤為迫切。這一制度將引入其他力量共同參與到政府采購活動的監督中去，將為公共利益的保護提供新的渠道，增強政府采購的透明度和公信力，有效提升維護公共利益的質效。筆者認為，這是現代社會對公共利益保護提出的必然要求，也是推進政府治理體系和治理能力現代化的重要舉措。

——競爭者基本權保護理論。競爭者基本權保護理論是德國學者弗里茨·里特納于20世紀60年代提出的。該理論認為，競爭者是市場經濟活動的主體，享有財產權、平等權等憲法所保障的基本權利，應當加強司法機關對行政機關實施反壟斷、反競爭行政行為的審查，防止行政機關濫用權力、侵害競爭者的基本權利。通過行政公益訴訟調查程序、前置程序和訴訟程序，發現和糾正行政機關在政府采購過程中的違法行為，防范行政機關以隱性方式對供應商實行差別待遇或者歧視待遇，充分保障市場主體的平等競爭權，營造公平、公開、公正的市場秩序。

——分權制衡理論。分權制衡理論起源于古希臘、古羅馬時期的混合政體理論，并隨著資產階級革命而不斷完善。該理論認為，絕對的權力導致絕對的腐敗，國家權力不僅需要劃分，更需要相互制衡。行政權具有天然的擴張屬性，尤其為了應對經濟和社會的演變，這種屬性已然演變成為事實。根據分權制衡理論，需要專門的法律監督機關加以制約。我國憲法賦予檢察機關專門的法律監督權，防止行政權濫用、異化、滋生腐敗。因此，檢察權對行政權的監督是分權制衡的必然要求，在我國憲法框架內實行“權力機關之下分權—并行權力制約—專門法律監督—權力運作的均衡”。構建政府采購行政公益訴訟制度，是檢察機關對行政行為進行專門監督的重要途徑，進一步彰顯我國司法制度和政治制度的特色。

具體做法

——當事人。檢察機關作為行政公益訴訟的起訴主體，這是我國行政訴訟法和相關解釋的明確規定。政府采購行政公益訴訟作為行政公益訴訟的一種，檢察機關自然可以作為起訴主體。但在政府采購領域，除檢察機關提起公益訴訟外，具有非營利性社團組織的政府采購協會對采購事項、采購規范等具備專業優勢，且具備監督采購不良現象的天然優勢，更能代表公益性。因此，在檢察機關不提起行政公益訴訟時，可以將起訴資格賦予政府采購協會，以維護政府采購公共利益。

——第三人。在強調公益性的前提下，政府采購行政公益訴訟也要兼顧對投標者、競爭者個人合法權益的保護，故應該確立投標者、競爭者的第三人訴訟權利和地位。檢察機關起訴相關部門違法行使職權的案件中，投標者、競爭者同被訴行政行為有利害關系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結果有利害關系的，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知其參加訴訟。但由于行政公益訴訟的審理重點在于對被訴行政行為的合法性審查，此時的第三人權益處于依附地位而非主導地位，故不宜賦予第三人對案件的上訴權和申請再審權。在檢察機關起訴相關部門不作為的案件中，由于相關部門還沒有作出行政行為，此時并沒有實質意義上的行政相對人。與相關部門不作為相關聯的投標者、競爭者和采購人不能作為第三人參加訴訟，但可以作為證人，配合檢察機關和司法機關查清事實，督促相關部門積極依法行政。

——要件審查。檢察機關在明確案件基本情況之后，應當從主體、行為、結果三個要件具體分析該案件是否符合行政公益訴訟的受案范圍。一是主體要件，即案件的行為主體，具體是指負有監督管理職責的行政機關。政府采購一般涉及采購人、供應商、采購代理機構、評審專家以及采購監督管理部門等主體。但是，根據《政府采購法》，只有政府采購監督管理部門負有對政府采購違法行為進行監管的職責。在政府采購過程中，相關部門未履行或非法履行監管職責導致國家利益或社會公共利益受損的，檢察機關可以對負有監管職責的行政機關提起行政公益訴訟，要求其依法履行監管職責。二是行為要件，是行政公益訴訟的客體，即相關部門違法行使職權或者不作為。三是結果要件，即相關部門不依法履職致使國家或者社會公共利益受到侵害，須審查以下要點：其一，國家或者社會公共利益受到侵害，這既包括造成的實際損害，也包括公共利益面臨的重大風險；其二，行為要件與侵害結果之間的關聯性，這種關聯性的外延大于直接因果關系的外延，可以基于行政機關的監督管理職責范圍來審查公共利益受到侵害領域，進而判斷行政機關是否能夠阻止或消除不法行為。

——訴前督促與起訴。檢察機關在正式起訴之前，應當履行前置程序，即制發檢察建議，督促相關部門積極履職。如此一來，既能保證行政機關獲得自我糾錯的機會，節約司法資源，又能體現檢察權與行政權制衡中檢察機關的謙抑性。筆者認為，檢察建議不能籠統寬泛，至少應當包括以下內容：一是相關部門不法行為導致公益受到侵害的事實；二是檢察機關就不法行為提出的具體法律建議；三是相關部門的履職期限；四是行政機關的反饋期限和途徑等。如果相關部門不糾正不法行為、不履行法定職責或不回復檢察建議，導致公共利益仍然處于被侵害狀態或者面臨重大風險，那么檢察機關或社會組織可以依法提起行政公益訴訟，對違法行政活動進行監督審查。

——管轄法院?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第二十九條第一款規定，“人民檢察院提起行政公益訴訟的案件，一般由違法行使職權或者不作為的行政機關所在地的基層人民檢察院管轄。”另外，根據《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第五條第二款規定，“基層人民檢察院提起的第一審行政公益訴訟案件，由被訴行政機關所在地基層人民法院管轄?！庇捎诂F在多地實行行政案件集中管轄，提起政府采購行政公益訴訟的檢察機關仍然是原轄區的檢察院。

——舉證責任分配。政府采購行政公益訴訟應該奉行“誰主張，誰舉證”的舉證規則，由檢察機關承擔舉證責任。這是因為檢察機關具有法律專業人才和專業優勢，舉證能力較強。加之行政行為具有公定力，檢察機關必須有足夠證據才能對其提出挑戰，否則不利于行政秩序的穩定。具體來說，檢察機關應當舉證證明：案件符合提起行政公益訴訟標準；行政機關未依法行使職權或者不作為，導致國家利益或者社會公共利益受到侵害；行政機關經檢察建議督促仍然沒有依法履行職責，國家利益或者社會公共利益處于受侵害狀態。當然，檢察機關舉證責任的加大，必須要強化其調查取證權。

政府采購領域是容易權力濫用和發生腐敗的領域，也是公共利益易受侵害的領域。建立政府采購行政公益訴訟制度，可以填補監管空白、保障公眾權益，并推動法治政府建設。

（作者單位：西北政法大學行政法學院）

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