【專(zhuān)家觀點(diǎn)】

以強(qiáng)化績(jī)效管理促進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)質(zhì)效提升

■ 楊燕英

黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）在深化財(cái)稅體制改革的戰(zhàn)略部署中明確提出，要“加強(qiáng)公共服務(wù)績(jī)效管理”。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)作為財(cái)政支出的重要內(nèi)容，在政府向社會(huì)公眾提供更多更好公共服務(wù)方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，其質(zhì)效不僅關(guān)乎財(cái)政支出的成本績(jī)效，更關(guān)乎人民群眾的獲得感。《決定》提出的新要求，為進(jìn)一步深化政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)改革指明了方向。

提升政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)質(zhì)效是堅(jiān)持以人民為中心執(zhí)政理念的內(nèi)在要求

《決定》強(qiáng)調(diào)，“面對(duì)人民群眾新期待，必須繼續(xù)把改革推向前進(jìn)。”這是“堅(jiān)持以人民為中心、讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民的必然要求”。《決定》還明確，“以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，更加注重突出重點(diǎn)，更加注重改革實(shí)效”。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)作為政府利用財(cái)政資金，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制向人民群眾提供更加豐富、更具效率的公共服務(wù)的重要政策工具，發(fā)揮著非常重要的作用。我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度發(fā)展的時(shí)間不長(zhǎng)，前期改革的工作主要體現(xiàn)在制度建設(shè)和程序規(guī)范上。但隨著制度的不斷推進(jìn)和購(gòu)買(mǎi)范圍的不斷擴(kuò)大，如何有效提升政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的質(zhì)量和效益，已經(jīng)成為下一步改革的重點(diǎn)內(nèi)容。而利用績(jī)效管理工具既是有效促進(jìn)提升政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)質(zhì)效的重要手段，也是堅(jiān)持以人民為中心執(zhí)政理念的內(nèi)在要求。

我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)發(fā)端于上世紀(jì)九十年代中期的地方局部探索。2013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》后，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度迅速在全國(guó)范圍內(nèi)推開(kāi)。政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度的建立，打破了由政府單一向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)模式，通過(guò)利用市場(chǎng)機(jī)制引入社會(huì)力量參與公共服務(wù)的供給過(guò)程，使得公共服務(wù)的提供主體更加多元化，公共服務(wù)提供的范圍、內(nèi)容、種類(lèi)也更加豐富，在很大程度上拓展了社會(huì)公眾享受公共服務(wù)的渠道，這已經(jīng)成為政府社會(huì)治理的新方式和推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要工具。隨著政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的快速發(fā)展，制度運(yùn)行過(guò)程中也逐漸暴露出一些問(wèn)題，諸如政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的邊界不清晰、預(yù)算編制不科學(xué)、忽視成本效益、購(gòu)買(mǎi)過(guò)程規(guī)范性不足、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)難確定、行政化購(gòu)買(mǎi)、尋租行為等，這在一定程度上影響了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的質(zhì)效。為此，財(cái)政部于2020年1月公布了《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》（財(cái)政部令第102號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)102號(hào)文），對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體、承接主體、購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容、購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)的實(shí)施、合同及履行以及監(jiān)督管理和法律責(zé)任作出了明確規(guī)定，對(duì)保障政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的健康有序發(fā)展進(jìn)行了明確地規(guī)范。在102號(hào)文公布后，各級(jí)政府部門(mén)都高度重視政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)程序的合法合規(guī)，但仍存在對(duì)購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)質(zhì)效重視不足的問(wèn)題，需要通過(guò)持續(xù)深化改革加以解決。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)作為財(cái)政購(gòu)買(mǎi)性支出的重要組成部分，重視財(cái)政資金的投入產(chǎn)出和質(zhì)效是應(yīng)有之義。經(jīng)過(guò)10多年的發(fā)展，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的規(guī)模越來(lái)越大，范圍越來(lái)越廣，服務(wù)內(nèi)容越來(lái)越豐富，已經(jīng)涉及到教、科、文、衛(wèi)、體和社會(huì)保障等眾多民生保障，以及科技服務(wù)、公共安全、環(huán)境保護(hù)等眾多領(lǐng)域，為提高人民福祉發(fā)揮了積極作用。同時(shí)，財(cái)政也在不斷加大政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)方面的支出。如何保持財(cái)政資金的有限性和與公共服務(wù)需求不斷擴(kuò)大之間的平衡，筆者認(rèn)為，其關(guān)鍵就是要通過(guò)強(qiáng)化績(jī)效管理，在強(qiáng)調(diào)投入產(chǎn)出的基礎(chǔ)上，不斷提升政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的質(zhì)效。

建立以提升質(zhì)效為核心的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)全過(guò)程績(jī)效管理機(jī)制

加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)績(jī)效管理的目的，旨在通過(guò)對(duì)財(cái)政資金支出的績(jī)效管理，有效提升政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)質(zhì)效。實(shí)踐中，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)通常是以項(xiàng)目形式完成的，而政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)質(zhì)效的高低，既取決于項(xiàng)目事前的決策立項(xiàng)、預(yù)算編制等工作質(zhì)量，也取決于對(duì)公共服務(wù)的規(guī)范購(gòu)買(mǎi)、合同管理、服務(wù)提供等過(guò)程的把控，其中每一個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)對(duì)公共服務(wù)供給最終的質(zhì)效產(chǎn)生影響。因此，需要建立以提升公共服務(wù)質(zhì)效為核心的全過(guò)程績(jī)效管理機(jī)制，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目開(kāi)展事前、事中和事后的全過(guò)程閉環(huán)式績(jī)效管理，全面有效提升政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)效。

首先，要高度重視事前績(jī)效評(píng)估。事前績(jī)效評(píng)估對(duì)保證項(xiàng)目質(zhì)效具有非常重要的前期約束作用。筆者認(rèn)為，事前評(píng)估要重點(diǎn)關(guān)注：項(xiàng)目立項(xiàng)的政策依據(jù)是否充分，是否進(jìn)行了比較充分的前期需求分析，項(xiàng)目的預(yù)期績(jī)效目標(biāo)是否明確，購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)容是否屬于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄范圍，購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)支出的預(yù)算編制是否科學(xué)合理和講求成本績(jī)效，是否制定了切實(shí)可行的項(xiàng)目實(shí)施方案，財(cái)政投入該項(xiàng)目是否能夠產(chǎn)生比較明顯的社會(huì)效益、環(huán)境效益、可持續(xù)影響，以及預(yù)期的服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意度等。

其次，要強(qiáng)調(diào)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程的事中績(jī)效監(jiān)督。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)活動(dòng)在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中涉及服務(wù)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程、承接主體確認(rèn)、服務(wù)合同確立、服務(wù)合同履行、購(gòu)買(mǎi)主體對(duì)承接主體提供公共服務(wù)過(guò)程的監(jiān)督等具體環(huán)節(jié)，每一個(gè)環(huán)節(jié)都關(guān)系到公共服務(wù)提供的最終質(zhì)效。對(duì)執(zhí)行過(guò)程的績(jī)效監(jiān)督，要重點(diǎn)關(guān)注政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目的購(gòu)買(mǎi)主體是否依法選擇了恰當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式，并且是否按照政府采購(gòu)法律法規(guī)履行了規(guī)范化的采購(gòu)程序；最終確定的承接主體是否具備保質(zhì)保量提供公共服務(wù)的合格資質(zhì)和良好的專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力；在購(gòu)買(mǎi)主體與承接主體確立的服務(wù)合同中，是否載明了明確的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)要求、服務(wù)期限、違約責(zé)任等合同要件；承接主體在服務(wù)合同的履約過(guò)程中是否嚴(yán)格按照合同約定向服務(wù)對(duì)象及時(shí)提供了保質(zhì)保量的公共服務(wù)；購(gòu)買(mǎi)主體在承接主體履約的過(guò)程中是否履行了監(jiān)督職責(zé)，對(duì)承接主體公共服務(wù)提供中出現(xiàn)的問(wèn)題是否進(jìn)行了及時(shí)糾正或處理等。

再次，要切實(shí)加強(qiáng)事后績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用。現(xiàn)實(shí)中，由于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目的種類(lèi)繁多，每個(gè)項(xiàng)目的規(guī)模大小不一，對(duì)全部項(xiàng)目都開(kāi)展事后績(jī)效評(píng)價(jià)會(huì)在一定程度上增加財(cái)政成本。筆者認(rèn)為，比較恰當(dāng)?shù)淖龇ㄊ敲磕赀x擇重點(diǎn)領(lǐng)域的重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行事后評(píng)價(jià)或有計(jì)劃地抽取各領(lǐng)域部分項(xiàng)目進(jìn)行事后績(jī)效評(píng)價(jià)。事后績(jī)效評(píng)價(jià)要重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政投入政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目的產(chǎn)出數(shù)量是否完成，產(chǎn)出質(zhì)量是否達(dá)到，事前確定的預(yù)期效益是否實(shí)現(xiàn)，項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中是否在保證質(zhì)量的前提下進(jìn)行了成本控制，通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施是否體現(xiàn)或落實(shí)了相關(guān)政策目標(biāo)，項(xiàng)目實(shí)施是否有效率，服務(wù)對(duì)象是否滿(mǎn)意等。另外，要充分認(rèn)識(shí)事后績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在今后政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施中的重要作用，建立明確的績(jī)效激勵(lì)約束機(jī)制。一方面，要為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目質(zhì)效的事后績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果設(shè)立“優(yōu)良中差”分檔區(qū)間，對(duì)取得“良好”以上績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的購(gòu)買(mǎi)主體，可以在下一輪項(xiàng)目預(yù)算申請(qǐng)中予以?xún)?yōu)先保障，而對(duì)“中等”以下績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的購(gòu)買(mǎi)主體，在下一輪項(xiàng)目申請(qǐng)中按比例扣減其預(yù)算或取消項(xiàng)目立項(xiàng)。另一方面，建議建立政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)承接主體“黑白名單”制度，將按合同約定及時(shí)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)獲得好評(píng)的承接主體，納入承接主體“白名單”，在今后的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目中優(yōu)先選擇其承接公共服務(wù)項(xiàng)目。而對(duì)事后評(píng)價(jià)質(zhì)效不佳的承接主體納入“黑名單”，在一定期限內(nèi)取消其參與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)資格。

最后，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)績(jī)效管理中，還要高度重視社會(huì)公眾的參與度。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的目的，是滿(mǎn)足社會(huì)公眾對(duì)各類(lèi)公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要。因此，在政府購(gòu)買(mǎi)民生領(lǐng)域公共服務(wù)項(xiàng)目的前期需求分析中，應(yīng)當(dāng)明確要求開(kāi)展一定范圍的需求調(diào)查，增加人民群眾的參與度，使其更加明確地了解政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目中蘊(yùn)含的政策關(guān)懷。在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中要充分尊重和保證人民群眾對(duì)購(gòu)買(mǎi)主體及承接主體開(kāi)展相關(guān)活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)，切實(shí)防止尋租行為和低質(zhì)低效提供公共服務(wù)等問(wèn)題的發(fā)生。要高度重視服務(wù)對(duì)象對(duì)公共服務(wù)提供的滿(mǎn)意度情況，人民群眾對(duì)公共服務(wù)的滿(mǎn)意程度，反映了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的最終質(zhì)效。另外，要切實(shí)開(kāi)展服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意度調(diào)查，防止?jié)M意度調(diào)查簡(jiǎn)單走過(guò)場(chǎng)，要提高服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意度在事后績(jī)效評(píng)價(jià)中的分值權(quán)重，從而促使購(gòu)買(mǎi)主體和承接主體高度重視服務(wù)對(duì)象的意見(jiàn)反饋，努力提升公共服務(wù)供給的質(zhì)效。具體而言，一方面要努力拓寬人民群眾的訴求和意見(jiàn)表達(dá)渠道，充分聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)建議；另一方面要充分發(fā)揮各級(jí)人大的監(jiān)督作用，支持和鼓勵(lì)更多人大代表積極參與到政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的績(jī)效管理中來(lái)，強(qiáng)化人大對(duì)購(gòu)買(mǎi)主體和承接主體行為的全過(guò)程監(jiān)督，從而有效促進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目質(zhì)效的不斷提高。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院）

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