【合作創新采購】

為新質生產力發展  提供更強制度動能

■ 成協中

政府采購作為公共財政制度的重要組成部分，是公共財政支出的重要方式。促進科技創新是政府采購法的一項重要政策功能。4月26日，財政部出臺《政府采購合作創新采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），在法定的公開招標等采購方式之外，增設了一種全新的合作創新采購方式，具有重要的制度創新價值。《暫行辦法》緊扣科技創新活動的規律和特點，將采購程序規則與研發創新過程進行有機融合，創設了訂購和首購兩個環節的采購過程，體現了從程序導向到結果導向的改革要求。合作創新采購不僅是政府采購方式的一大創新，而且也是政府采購政策功能實現方式的一大創新。它不僅豐富和完善了政府采購方式的工具庫，而且更為實現政府采購促進科技創新的政策功能提供了具體的制度渠道，必將為新時代培育新質生產力提供更強的制度動能。

培育新質生產力的重要制度創新

新質生產力是創新起主導作用，擺脫傳統經濟增長方式、生產力發展路徑，具有高科技、高效能、高質量特征，符合新發展理念的先進生產力質態。新質生產力代表一種生產力的躍遷，是科技創新發揮主導作用的生產力，是以高新技術應用為主要特征、以新產業新業態為主要支撐、正在創造新的社會生產時代的生產力。新質生產力的發展需要全新的創新環境和生態體系來支撐。在當前新一輪科技革命和產業變革正加速演進的背景下，政府采購作為財政政策工具之一，在支持新質生產力發展方面發揮著越來越重要的作用。

科技創新活動具有復雜性、不確定性和風險性，這意味著科技創新實際上就是一個不斷試錯、反復探索的過程，因而具有很高的風險。有些產品和服務因為研發風險大、研發費用高，經營主體不愿承擔風險進而缺少自主投入研發經費的動力。與常見的政府采購對象不同，科技創新產品的生產過程更為復雜且充滿不確定性，僅僅依靠市場調整機制難以激勵經營主體主動進行高風險的產品創新活動。目前法定的公開招標、邀請招標、競爭性談判等采購方式主要面向市場上已經存在的產品或服務。對于市場上沒有商業化銷售，因研發風險大、費用高，供應商無意愿自主投入經費研發的產品或服務，既有的采購方式難以與之匹配。合作創新采購方式的創設，填補了與科技創新相適應的采購方式的空白。

《暫行辦法》第二條規定，“合作創新采購是指采購人邀請供應商合作研發，共擔研發風險，并按研發合同約定的數量或者金額購買研發成功的創新產品的采購方式。”此種創新采購方式，打破了傳統采購方式中采購人和供應商的分離狀態，創設一種合作采購方式，對于共擔研發風險，補償研發費用，鼓勵科技創新，具有重要的保障和支撐價值。

有效降低采供雙方商業風險

合作創新采購方式作為一種新型采購類型，主要適用于“市場現有產品或者技術不能滿足要求，需要進行技術突破的；以研發創新產品為基礎，形成新范式或者新的解決方案，能夠顯著改善功能性能，明顯提高績效的”。而這種需進行技術突破或者形成新范式的要求意味著，其產品能否研發成功具有不確定性。創新產品生產的難點和風險主要在研發過程。在供應商看來，若采購市場上尚未商業化銷售的產品，就需要供應商為采購人專門研發，而且這種研發費用高、風險大。若失敗不僅需要根據合同承擔不能給付的責任，而且還需要自行承擔前期研發失敗費用帶來的損失。在采購人看來，如果采用傳統的模式直接簽訂采購合同，此時采購人將面臨較大的風險，即研發失敗后，采購人不得不接受采購失敗的結果。在這種雙方看來都存在風險的情況下，采購人不愿意采購此種尚未成型的產品，供應商也無動力投入成本進行研發。

為了降低采供雙方的采購風險，合作創新采購方式將采購過程分為訂購和首購兩個階段。訂購是指采購人提出研發目標，與供應商合作研發創新產品并共擔研發風險的活動。首購則是指采購人對于研發成功的創新產品，按照研發合同約定采購一定數量或者一定金額相應產品的活動。訂購實際上是采購人向供應商購買研發服務；首購則是采購人按照約定購買經由訂購而研發出的創新產品。

在結果上，因出現無法克服的技術困難，致使研發失敗或者部分失敗的，研發供應商應當及時通知采購人終止研發合同。《暫行辦法》第三十四條第二款規定，應當“采取適當補救措施減少損失，采購人按研發合同約定向研發供應商支付相應的研發成本補償費用”。此時，采購人和供應商都可以及時止損，即采購人可以重新采購，供應商研發費用的損失可以得到部分補償。如果研發成功，采購人與供應商則繼續簽訂下一階段的首購協議，并向供應商采購研發成功的創新產品；研發成功的供應商可以獲得研發成本補償費用和激勵費用。當然，除了按照研發合同獲得研發費用補償外，還可以從創新產品的銷售中獲得利潤。

由此來看，合作創新采購的兩階段設計，把采購人的采購風險和供應商的研發風險降低到了雙方可以接受的水平，為市場化采購創新產品提供了可行的路徑。合作創新采購方式初步建立了合理的風險分擔與激勵機制，使得創新產品采購可以通過市場機制運行，同時為政府采購提供了新的采購方式選擇。

采取與科技創新相匹配的競爭機制

基于科技創新的創新性和不確定性，創新采購需要采取合作研發的方式，而非完全市場化的直接采購方式進行。但確定研發供應商，仍需要通過競爭方式，而不得由采購人完全自主決定。為此，《暫行辦法》設置了一系列機制，以充分維護采購的競爭秩序。這主要體現在競爭范圍、評審方法、研發中期談判和淘汰等各個環節。

在競爭范圍方面，《暫行辦法》第八條將通過公開競爭確定研發供應商作為基本原則，同時也設置了有限的特別情形，即“合作創新采購，除只能從有限范圍或者唯一供應商處采購以外，采購人應當通過公開競爭確定研發供應商”。在強調公開競爭的前提下，根據合作創新采購項目風險大且具有研發能力的供應商比較有限的特點，《暫行辦法》第十六條進一步規定，若參與供應商只有兩家或者一家，可以按照規定繼續開展采購活動。這一特別規定符合能夠“進行技術突破的、形成新范式或者新的解決方案的”供應商有限的現實情況，有效避免了程序空轉。

在評審方法方面，注重研發質量的有效競爭。《暫行辦法》第十八條和第二十二條規定，研發競爭談判采用綜合評分法，且供應商研發方案的分值占總分值的比重不得低于百分之五十，另外還可以采取兩階段評審，即先評審研發方案，對研發方案得分達到規定名次的，再綜合評審其他部分，按照總得分確定成交候選人。此外，《暫行辦法》第二十六條還規定，“首購評審綜合考慮創新產品的功能、性能、價格、售后服務方案等，按照性價比最優的原則確定首購產品。”在研發成功后，要選擇性價比最優的創新產品進行首購，以便于今后的市場化推廣。

在研發中期淘汰方面，確定有限的供應商進行平行開發，并在研發中期進行考核，以實現充分競爭與節約資源的平衡。《暫行辦法》第二十三條和第二十四條表明，采購人可以確定不超過三家研發供應商開展平行研發，如研發供應商未完成相應研發階段的標志性成果，在研發中期即予以淘汰。需要指出的是，確定多家研發供應商開展平行研發是為了降低研發風險，規定研發供應商不超過三家是為了節約研發費用。

權利救濟途徑保持有效銜接

在權利救濟方面，《暫行辦法》第三十五條規定，“供應商認為邀請參與合作創新采購的過程、資格審查的過程使自己的合法權益受到損害的，可以依法提起質疑、投訴。參與研發競爭談判、研發中期談判、首購評審的供應商認為研發談判文件、采購過程和成交結果使自己的合法權益受到損害的，可以依法提起質疑、投訴。”本條分為兩款，第一款針對的是資格審查階段；第二款針對的是合作創新的正式階段。

對比《暫行辦法》與《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱94號令）的規定，兩者在表述上存在一定差異。一方面，《暫行辦法》規定可以提起質疑和投訴的情形覆蓋了“邀請參與合作創新采購的過程、資格審查的過程”“研發競爭談判、研發中期談判、首購評審”的全過程。與94號令規定的情形相比，本條的規定更加適合創新采購的具體情形。在合作創新采購中，可能淘汰供應商的主要有資格審查、研發競爭談判、研發中期談判和首購評審等環節。合作創新采購方式下，供應商的研發失敗風險也更大，從研發競爭談判到首購評審的各個環節都有可能產生爭議。另外，合作創新采購方式中的采購人介入到了供應商研發產品的前端，而非傳統采購只面向后端的產品和服務。相應的，《暫行辦法》規定供應商的權利救濟應覆蓋采購全過程是非常有必要的。

另一方面，《暫行辦法》通過“可以依法提起質疑、投訴”這一規定與94號令建立了有效銜接。在《暫行辦法》中沒有明確規定的內容，需要依照94號令第十條和第十七條關于供應商可以提出質疑、投訴的情形、時限、方式以及提出對象的具體規定。從法規的關系來看，94號令是對政府采購法第六章“質疑與投訴”內容的細化性規定，在《暫行辦法》中的“依法”范圍也當然包括了政府采購法和94號令的規定。

需要說明的是，質疑和投訴是具有先后順序的救濟途徑，兩者的適用情形與所指向的對象均不相同。在適用情形上，質疑是“供應商認為采購文件、采購過程、中標或者成交結果使自己的權益受到損害的”；投訴則是“質疑供應商對采購人、采購代理機構的答復不滿意，或者采購人、采購代理機構未在規定時間內作出答復的”。在指向的對象上，質疑要向采購人或采購代理機構提出，投訴則是向同級政府采購監督管理部門提出。在《暫行辦法》第三十五條中的“可以依法提起質疑、投訴”的并列式規定，不應理解為質疑和投訴的適用情形和對象是相同的，而應依照政府采購法和94號令的相關規定展開。

    （作者單位：中國政法大學法學院）

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