聚焦框架協議

110號令與其他相關法律規范的銜接適用

■ 趙路

《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱110號令）將于3月1日起施行。110號令與其他相關法律規范如何銜接適用，是政府采購工作即將面臨的問題。筆者希望通過本文，與政府采購相關從業人員探討分析，共同解決110號令與其他相關法律規范的銜接適用問題。

110號令與民法典的銜接適用

110號令所規定的框架協議應理解為預約合同，即為了訂立本約而做準備的合同，受民法典第四百九十五條的規制。民法典第四百九十五條規定：“當事人約定在將來一定期限內訂立合同的認購書、訂購書、預訂書等，構成預約合同。當事人一方不履行預約合同約定的訂立合同義務的，對方可以請求其承擔預約合同的違約責任。”在框架協議采購中，第一階段簽訂的框架協議是預約合同，第二階段授予的政府采購合同是本約合同。任何一方不履行框架協議約定的訂立合同義務的，依民法典第四百九十五條規定，應承擔框架協議的違約責任。

與民法典規定的預約合同相比，框架協議不具有典型性。在框架協議采購中，第一階段簽訂框架協議的當事人和第二階段簽訂政府采購合同的當事人可能不同。兩階段主體不一致，會導致追究框架協議違約責任出現障礙。例如，當框架協議簽訂主體為集中采購機構和生產廠商，政府采購合同訂立主體是采購人和代理商時，如果嚴格適用民法典第四百九十五條“當事人一方不履行預約合同約定的訂立合同義務的，對方可以請求其承擔預約合同的違約責任”的規定，當采購人或代理商不履行訂立合同義務時，由集中采購機構或生產廠商承擔框架協議的違約責任，顯然不合理。實踐中，如果框架協議采購兩階段參與主體不一致，關于出現違約情形如何承擔違約責任的問題，建議在框架協議中預先約定。另外，110號令第三十七條規定的“鯰魚效應”條款，允許采購人在特殊條件下將政府采購合同授予非入圍供應商，有條件地突破了框架協議的當事人范圍與合同相對性。

110號令與政府采購法及其實施條例的銜接適用

110號令是政府采購法及其實施條例的下位法。110號令第一條規定，為了規范多頻次、小額度采購活動，提高政府采購項目績效，根據政府采購法及其實施條例等法律法規規定，制定本辦法。因此，政府采購法及其實施條例是110號令的制定依據。110號令屬于部門規章，是政府采購法及其實施條例的下位法。根據立法法第八十八條的規定，法律、行政法規的效力高于規章。110號令所規范的政府采購活動，也應遵循政府采購法及其實施條例的規定。

110號令屬于政府采購法第二十六條規定的“國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式”。根據政府采購法第二十六條第一款規定，政府采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價及其他方式。因此，框架協議采購屬于法定的第七種采購方式。

110號令設定的部分法律責任需依政府采購法及其實施條例處理。110號令第四十四條規定：“違反本辦法規定，經責令改正后仍然影響或者可能影響入圍結果或者成交結果的，依照政府采購法等有關法律、行政法規處理。”該情形系指依政府采購法第七十三條、政府采購法實施條例第七十一條相關規定處理。110號令第四十五條規定：“供應商有本辦法第十九條第一款第一項至第三項情形之一，以及無正當理由放棄封閉式框架協議入圍資格或者退出封閉式框架協議的，依照政府采購法等有關法律、行政法規追究法律責任。”該情形系指依政府采購法第七十七條、政府采購法實施條例第七十二條相關規定處理。

110號令與財政部87號令的銜接適用

封閉式框架協議公開征集程序按照《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）規定的程序執行，110號令另有規定的除外。110號令第九條第二款規定：“封閉式框架協議的公開征集程序，按照政府采購公開招標的規定執行，本辦法另有規定的，從其規定。”因此，110號令原則上是以87號令規定的政府采購公開招標程序來執行封閉式框架協議公開征集程序的，包括招標、投標、開標、唱標、評標等，110號令另有規定的除外。

在封閉式框架協議公開征集程序中，110號令“另有規定”包括多種情形。根據110號令第二十七條規定，框架協議征集單位可以確定多個供應商為入圍供應商，而不是87號令要求的只能確定一個中標人。根據110號令第二十七條規定，確定第一階段入圍供應商時，參加競爭且實質性滿足要求的供應商至少為兩家，而不是87號令規定的合格供應商至少為3家。根據110號令第十八條規定，第一階段入圍的供應商和第二階段實際簽約的供應商可以不是同一人，入圍供應商可以委托一家或者多家代理商，按照框架協議約定接受采購人合同授予，并履行采購合同，而不是87號令規定的中標人和簽約供應商為同一人。根據110號令第二十五條第一款規定，確定第一階段入圍供應商的評審方法是價格優先法和質量優先法，而不是87號令規定的最低評標價法和綜合評分法。根據110號令第二十四條規定，供應商只能用一個產品參加競爭，而不是87號令規定的允許多個產品競爭。

110號令與財政部74號令等非招標管理辦法的銜接適用

110號令設定的框架協議采購方式為第七種政府采購方式，與四種非招標采購方式（競爭性談判、詢價、單一來源、競爭性磋商）并無銜接關系，“公開招標轉競爭性談判”“公開招標轉單一來源”等情形在框架協議采購方式中并不適用。因此，110號令與《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號，簡稱74號令）《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》沒有關聯。

110號令與財政部94號令的銜接適用

在框架協議采購的兩階段，供應商均可依據《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱94號令）的規定提出質疑和投訴。

框架協議采購的質疑與投訴如何進行，110號令未對此作出明確規定。在財政部答記者問中，相關意見為：在框架協議采購的兩階段，供應商均可依法提出質疑和投訴。

因此，供應商在框架協議采購的兩階段提出質疑、投訴，應按照政府采購法及其實施條例、94號令等相關規定執行。需要注意的是，第一階段的質疑答復主體應為征集人，第二階段的質疑答復主體為采購人、采購代理機構。

在合同授予階段，如采用直接選定方式確定成交供應商的，根據110號令第三十五條規定，并無逐筆發布成交公告的要求。供應商無法及時獲知直接選定的成交結果，也就不能對直接選定的過程提出質疑投訴。

110號令與《政府采購信息發布管理辦法》的銜接適用

110號令規定的公告信息與《政府采購信息發布管理辦法》（財政部令第101號，以下簡稱101號令）規定的“政府采購項目信息”不完全相同。

110號令規定的公告信息包括：第一階段的征集公告、入圍結果公告、入圍信息公告、入圍供應商退出公告；第二階段的成交結果單筆公告、成交結果匯總公告。101號令規定的政府采購項目信息為，“依照政府采購有關法律制度規定應予公開的公開招標公告、資格預審公告、單一來源采購公示、中標（成交）結果公告、政府采購合同公告等政府采購項目信息”。

101號令對需公開的政府采購項目信息進行了列舉式規定，110號令規定的框架協議采購公告信息與101號令所列舉的事項不完全相同。因此，并無明確規定要求110號令規定的公告信息需按101號令的規定進行政府采購信息發布。

110號令規定的公告媒體與101號令規定的公告媒體不同。

根據110號令第四十八條規定，除110號令第三十五條規定的“成交結果單筆公告”可以在省級以上財政部門指定的媒體上發布，也可以在開展框架協議采購的電子化采購系統發布之外，其他全部公告信息均應當在省級以上財政部門指定的媒體上發布。

101號令第八條規定：“中央預算單位政府采購信息應當在中國政府采購網發布，地方預算單位政府采購信息應當在所在行政區域的中國政府采購網省級分網發布。除中國政府采購網及其省級分網以外，政府采購信息可以在省級以上財政部門指定的其他媒體同步發布。”

因此，110號令規定的公告媒體與101號令規定的公告媒體不一致，這進一步說明，并無明確規定要求110號令規定的公告信息需按101號令規定進行政府采購信息發布。

110號令與《政府購買服務管理辦法》的銜接適用

《政府購買服務管理辦法》（財政部令第102號，以下簡稱102號令）第二條規定：“本辦法所稱政府購買服務，是指各級國家機關將屬于自身職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務事項，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的服務供應商承擔，并根據服務數量和質量等因素向其支付費用的行為。”102號令第九條規定：“政府購買服務的內容包括政府向社會公眾提供的公共服務，以及政府履職所需輔助性服務。”

110號令第三條規定了框架協議采購的適用范圍，其中“本部門、本系統行政管理所需的法律、評估、會計、審計等鑒證咨詢服務”“為本部門、本系統以外的服務對象提供服務的政府購買服務項目”與102號令“政府購買服務”的內容有一定的重合，對于此部分采購，應同時適用110號令和102號令。

110號令與《政府采購需求管理辦法》的銜接適用

《政府采購需求管理辦法》第四十一條規定：“由集中采購機構組織的批量集中采購和框架協議采購的需求管理，按照有關制度規定執行。”

110號令第十一條、第十二條規定了框架協議采購需求制定和采購需求調查的內容。

因此，框架協議采購需求管理不受《政府采購需求管理辦法》規制，應按政府采購法及其實施條例、110號令相關規定執行。

（作者單位：北京盈科沈陽律師事務所）

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