兩階段招標正落地發(fā)芽中

■ 本報記者  王童彥 賈璐

有一種采購方法，是國內政府采購實踐中的常客，卻被相關法規(guī)文件所遺忘，它就是兩階段招標。而正是在這個“被遺忘的角落”，這一舶來品正自發(fā)而又快速地適應著本土政府采購的生態(tài)環(huán)境，在適者生存的競爭法則下，嘗試著每一種可能的基因改變。但無論何種變化，其最終目的依然是“物有所值”。

◆ 采購方式與采購程序之爭

國際上涉及兩階段招標的法律文件主要是，聯(lián)合國貿易法委員會《公共采購示范法》和《世界銀行采購指南》，而且二者均將兩階段招標視為招標方式以外的一種采購方式，與公開招標、競爭性談判、邀請建議書、單一來源等方式并列。

國際關系學院國際經(jīng)濟系副系主任趙勇認為：“兩階段招標是處于公開招標和競爭性談判之間的一種具有過渡性質的、獨立的采購方式。它比公開招標多一個征集、修改招標文件的階段，但又不能像競爭性談判一樣進行評審方案的多輪談判。”

但是，國內《政府采購法》只明確規(guī)定了公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價5種采購方式；并且據(jù)記者調查，在各地方公布的有關政府采購的法規(guī)中，也沒有將兩階段招標列為一種獨立的采購方式。只是在采購活動中，將其作為公開招標或者邀請招標的一種特殊執(zhí)行程序——同一項目的招標過程不是一階段完成，而是分兩步走。比如，江蘇省政府采購中心近期對該省出國勞務人員人身意外傷害保險項目的公開招標，采用了兩階段招標的程序；黃河水利委員會政府采購辦公室醫(yī)院信息化項目軟件采購的招標，也分了兩個階段。

國信招標集團有限公司總工程師荊貴鎖表達了個人觀點：“從國內實際情況來看，兩階段招標應該是一種采購程序，是實現(xiàn)公開招標或者邀請招標方式的特殊方法。雖然，政府采購的相關法律法規(guī)沒有明確兩階段招標，但《招標投標法》和《招標投標法實施條例》明確，工程建設項目的招標方式只有公開招標和邀請招標，兩階段招標是一種特殊的招標方法。”

“由于《政府采購法》自身的局限，很多采購方式并未明列其中。無論是方式還是程序，關鍵是兩階段招標的方法內涵在實踐中是否被正確把握，實質內容和解決方法是否能被規(guī)范執(zhí)行。”趙勇如是表示。

◆ 適用情形獨具特色

兩階段招標雖然具有靈活、公開、公平、優(yōu)中選優(yōu)的優(yōu)勢，但是因為耗時較長，客觀上提高了采購成本。由此，實踐操作中應該規(guī)范兩階段招標方法的適用情形。

從《示范法》和《采購指南》來看，國際上對兩階段招標的適用條件作了明確規(guī)定，主要適用于技術復雜、采購實體事先不能確定詳細的技術規(guī)格，交鑰匙合同或大型復雜的成套設備采購或那些技術發(fā)展較快的設備等情形。然而，總結國內實踐經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)兩階段招標程序的適用條件有其獨特的一面，大體分為三種類型。

第一種類似《示范法》規(guī)定的“采購實體不可能擬訂有關貨物或工程的詳細規(guī)格或不可能確定服務的特點”。比如江蘇省出國勞務人員人身意外傷害保險項目，黃河水利委員會政府采購辦公室醫(yī)院信息化項目軟件采購。

第二種以采購限額作為適用依據(jù)。《深圳經(jīng)濟特區(qū)政府采購條例實施細則》第二十九條，采購預算金額在1000萬元以上，或者對采購需求有重大爭議的，招標機構在編制采購文件時，應當組織論證并公開征求意見。

深圳市財政局政府采購辦公室汪泳介紹說：“根據(jù)《實施細則》的規(guī)定，1000萬元以上的項目，執(zhí)行公開招標應采用兩階段招標。”

第三種主要在政府采購工程領域，以實現(xiàn)方案設計和施工的競爭最大化，保證工程項目的完整性和統(tǒng)一性，更好地滿足采購人需求為目的。比如，安徽省政府采購中心對安徽省中醫(yī)藥國家臨床研究基地大樓項目進行了兩階段招標，使大樓的智能化系統(tǒng)工程的設計與施工能得到供應商同等重視，確保了采購人的合理需求得到滿足。

趙勇提出：“兩階段招標主要解決招標實踐中需求描述難的問題，比如采購人要買深海探測設備，但是又很難描述所需的馬力、功率等技術指標。兩階段招標可進行評審或談判的特點，可以說是對癥下藥。”

◆ 執(zhí)行上的融合

兩階段招標如何執(zhí)行？

兩階段招標是無限競爭招標（公開招標）和有限競爭招標（邀請招標）的綜合方式。最規(guī)范的做法是：第一階段，投標人按照招標公告或者投標邀請書的要求提交不帶報價的技術建議，招標人根據(jù)投標人提交的技術建議確定技術標準和要求，編制招標文件；第二階段，招標人向在第一階段提交技術建議的投標人提供招標文件，投標人按照招標文件的要求提交包括最終技術方案和投標報價的投標文件。通過兩階段招標，招標人可以借助潛在投標人提出技術規(guī)格或者實施方案，在此基礎上形成自己的招標需求、編制招標文件，并最終按照招標文件的要求開展招標活動。

然而，在本土化的過程中，尤其是做設計、保險等服務類招標項目時，第一階段招標常常與供應商入圍相結合，或者第二階段時基本不考慮供應商報價的因素。

江蘇省采購中心的境外意外保險兩階段招標項目，即與入圍招標相結合，第一階段以方案評審為主，先確定首輪入圍公司。然后，在確定統(tǒng)一保險方案的前提下，進行第二階段價格與總體評價的評審工作，最終確定中標人。

山西長治市政府采購中心在對某建筑方案公開招標時，也選用了兩階段招標，但弱化了對供應商報價的考量：針對項目挑選最優(yōu)設計方案入圍這一主要目標，第一階段以投標供應商的資質審查為主，挑選出排名前十的投標人，第二階段主要考察設計方案的優(yōu)劣，只是在評分表中設置了“投資估算是否合理”一項，且分值僅為1分。

汪泳提醒說：“無論實踐如何創(chuàng)新執(zhí)行程序，但要注意區(qū)分兩階段招標與框架協(xié)議類采購（國內稱為協(xié)議供貨）。同樣都是兩階段，但協(xié)議供貨第一階段是不產(chǎn)生任何采購行為的。”

趙勇補充說：“兩階段招標針對的是單個具體項目，而協(xié)議供貨是一類項目，而且第一階段就要求供應商報價。”

·延伸閱讀·

與兩階段招標類似，亞行貸款項目特有一種招標程序，即兩階段雙信封招標程序。該程序分為兩個階段。

第一階段：投標人投標時將投標報價和技術文件分別封裝在兩個不同的信封中同時遞交。招標人先對技術投標文件進行評審，確定響應招標文件的技術投標文件。不響應招標文件的技術投標文件，招標人可要求投標人進行修改。修改后的技術投標文件必須響應招標文件。投標人如拒絕按照招標人的要求修改技術投標文件，其投標將被拒絕。

第二階段：被要求修改技術投標文件的投標人遞交修改后的技術投標文件和補充報價。補充報價只能是由于修改技術投標文件而導致的修改。

招標人對收到的投標報價和技術投標文件進行公開開標。經(jīng)評審，確定技術投標文件響應招標文件、評標價最低的投標中標。

趙勇指出：“無論是一階段招標還是兩階段招標都可以采用單、雙信封的評審方法。兩階段招標解決的是需求難以描述的問題，而雙信封解決的是評標過程中項目技術和報價的問題，利于排除價格因素對評委評標的影響。”